Ausländer-Zentralregister verstößt gegen Grundrechte

Der Europäische Gerichtshof hat mit Urteil vom 16.12.2008 (Az. C‑524/06) entschieden, dass das deutsche Ausländerzentralregister gegen das Gleichbehandlungsgebot und den Erforderlichkeitsgrundsatz verstößt.

Hintergrund

Schon 1938 führten die Nationalsozialisten eine systematische Erfassung Nichtdeutscher ein. Wie auch das Personalausweis- und das Meldewesen wurde dieses System nach dem Ende des Dritten Reiches nicht wieder abgeschafft. Vielmehr beschlossen CDU, CSU und FDP im Jahr 1994 ein Gesetz zur Legalisierung des vorher ohne gesetzliche Grundlage geführten Ausländerzentralregisters.

In der zentralen Ausländerdatenbank sind inzwischen über 20 Mio. Menschen erfasst. Damit ist das Register eine der größten staatlichen Informationssammlungen in Deutschland überhaupt. Direkten Online-Zugriff auf die Datenbank haben 6.000 Stellen, darunter u.a. alle Ausländerbehörden und die deutschen Polizei- und Zolldienststellen.

Das Register erhielt im Jahr 2000 einen Big Brother Award mit der folgenden Begründung:

Gespeichert werden nicht nur Daten zum Zweck der Identifzierung und Aktenerfassung, sondern Angaben zum gesamten Lebenslauf oder zu polizeilichen Erkenntnissen. Gespeichert werden zudem Begründungstexte von für die Person negativen, nicht aber von positiven ausländerrechtlichen Entscheidungen. Diese Daten werden allen Behörden in Deutschland zur Verfügung gestellt, allen voran neben den Ausländer- und Asylbehörden der Polizei und den deutschen Geheimdiensten. Die Betroffenen werden über die Erfassung nicht informiert. […]

Die Nutzungsmöglichkeiten – und Befugnisse zu Kontroll- und Überwachungszwecken sind dagegen fast ohne Begrenzung: Jede deutsche Behörde kann im AZR nach einer Ausländerin oder einem Ausländer per Suchvermerk-Ausschreibung fahnden lassen. Unter dem harmlosen Begriff “Gruppenauskunft” werden der Polizei und den Geheimdiensten Rasterfahndungen ermöglicht. Insbesondere die sog. Sicherheitsbehörden können den teilweise hochsensiblen Datenbestand des AZR online und ohne effektive Kontrolle abrufen und nutzen.

Einige Betroffene legten eine Petition bei dem Europäischen Parlament ein. Vom Parlament befragt, erklärte der Bundesdatenschutzbeauftragte, er halte eine generelle Ausländererfassung auf Vorrat nicht für erforderlich. Das Europäische Parlament schaffte allerdings keine Abhilfe, zumal es kein Initiativrecht für Richtlinien hat.

Eine Verfassungsbeschwerde gegen das Ausländerzentralregister lehnte das Bundesverfassungsgericht 2001 ab mit der Begründung, die Beschwerdeführer müssten zuerst vor die Untergerichte ziehen.

Der Österreicher Heinz Huber, der seit 1996 in Deutschland als Versicherungsmakler arbeitet, tat dies und klagte vor dem Verwaltungsgericht Köln auf Löschung seiner im Ausländerzentralregister gespeicherten Daten. Mit Urteil vom 19. Dezember 2002 gab ihm das Verwaltungsrecht Köln Recht und verurteilte die Bundesrepublik zur Löschung der Daten.

Die Bundesregierung zeigte jedoch keine Einsicht und legte Berufung ein. Auch das Berufungsgericht, das Oberverwaltungsgericht in Münster, hielt das Ausländerzentralregister jedoch für grundrechtswidrig und legte die Frage 2007 dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vor.

Die Entscheidung

Der Europäische Gerichtshof entschied nun, dass es Gründe der inneren Sicherheit nicht rechtfertigen, Informationen nur über Nichtdeutsche systematisch zu sammeln und elektronisch verfügbar zu halten. Die Bundesregierung wird daher zumindest für EU-Staatsangehörige den Sicherheitsbehörden eine systematische Datensammlung und -abfrage verwehren müssen. Darüber hinaus muss aber zumindest politisches Ziel sein, das Register überhaupt abzuschaffen, zumal ohnehin schon ein ausuferndes, meines Erachtens verfassungswidriges Melderegister besteht. Daneben das Ausländerzentralregister nur für Nicht-EU-Bürger aufrecht zu erhalten, dürfte auch gegen das Gleichbehandlungsgebot des Grundgesetzes verstoßen, das eine Diskriminierung allein wegen der Herkunft verbietet (Art. 3 GG). Der Europäische Gerichtshof führt zurecht aus, dass Kriminalität alle Staatsbürger gleichermaßen betreffen kann.

Ferner hat der Gerichtshof festgehalten, dass statistische Zwecke nur eine anonymisierte Erfassung von Daten erfordern und keine personenbezogene.

Der Gerichtshof entschied schließlich, dass auch ausländerrechtliche Zwecke ein Zentralregister nur rechtfertigen, wenn die gespeicherten Angaben wirklich zu diesen Zwecken benötigt werden (zurzeit werden mehr Angaben gespeichert) und wenn nicht ein dezentrales Register ebenso effektiv ist. Außerdem dürfen nur Ausländerbehörden einen systematischen Zugriff auf das Register haben. Inwieweit das Ausländerzentralregister mit diesen Vorgaben vereinbar ist, sollen die deutschen Gerichte entscheiden.

Kritik

Kritisch zu betrachten sind die Ausführungen des Gerichtshofs zur Erforderlichkeit eines Zentralregisters zu ausländerrechtlichen Zwecken. In den letzten Jahren hat sich die merkwürdige Rechtspraxis beim Europäischen Gerichtshof eingebürgert, dass er Vorlagefragen nicht mehr beantwortet, sondern dem vorlegenden Gericht nur Hinweise gibt, wie es die Fragen selbst beantworten kann. Mit dem EG-Vertrag scheint mir dies nicht in Einklang zu stehen. Immerhin hat es aber den Vorteil, dass Gerichte mit höherem Grundrechtsbewusstsein – wie in Deutschland – ein höheres Schutzniveau garantieren können als es bei einer europaweit einheitlichen Entscheidung der Fall wäre.

Weiter ist zu bedauern, dass der Gerichtshof nicht überprüft hat, ob die nach EU-Recht über Ausländer zu erhebenden Daten erforderlich sind. Allerdings ist ihm diese Frage auch nicht gestellt worden.

Außerdem ist zu kritisieren, dass der Gerichtshof für die Frage, ob eine zentrale Datenerfassung zulässig ist, einzig auf die Effizienzfrage abstellt und keine Abwägung mit den damit verbundenen Nachteilen vornimmt. Zentrale Datensammlungen sind weiter vom Bürger entfernt. Fehler und Missbräuche wirken sich bei zentralen Sammlungen weit schwerer aus als bei dezentralen Sammlungen. Es ist zu hoffen, dass das Oberverwaltungsgericht dies erkennen und ein zentrales Register untersagen wird. Für ausländerrechtliche Zwecke genügt es, wenn die jeweils zuständige Ausländerbehörde die erforderlichen Informationen selbst und dezentral aufbewahrt.

Ergebnis

Insgesamt ist das Urteil zu begrüßen und als Konsequenz die Abschaffung des Ausländerzentralregisters zu fordern.

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