Bundesregierung: Telekommunikationsdatenzugriff ist unverhältnismäßig [ergänzt]

Nachdem die Bundesregierung im letzten Jahr gegen alle Widerstände das Gesetz zur Vorratsdatenspeicherung durchgepeitscht hat, muss sie nun selbst erste Korrekturen vornehmen.

Ausnahme für kleine E-Mail-Anbieter geplant

Zur Erinnerung: Seit 2008 müssen nicht nur Telefon- und Handyanbieter sondern auch sämtliche E-Mail-Anbieter Daten über ihre Nutzer (Name, Anschrift, Geburtsdatum, Mailadresse) einer Vielzahl von Behörden im Wege eines Online-Verfahrens zum Abruf zur Verfügung stellen (§ 112 TKG). Zugriff auf die Daten haben laut Bericht der Bundesnetzagentur (Seite 211) über 1.000 Behörden; jeden Tag wird fast 10.000mal auf die Daten zugegriffen – ohne qualifizierte Eingriffsschwelle und ohne das Erfordernis einer richterlichen Erlaubnis. Die Vorschrift ist schon seit geraumer Zeit Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde.

E-Mail-Anbieter müssen ihre Kunden der Neuregelung zufolge zwar nicht identifizieren. Nach lautem Protest gegen entsprechende Pläne von Justizministerin Zypries (SPD) blieben anonyme E-Mail-Konten doch zulässig (§ 111 TKG). Eine Identifizierung von Kunden zu fordern ist meines Erachtens sogar nur dann zulässig, wenn dies zur Abrechnung erforderlich ist (vgl. § 95 TKG).

Wenn ein E-Mail-Anbieter aber – wie leider fast alle – Daten über seine Nutzer erhebt, dann ist ein teurer Anschluss an den Datenstaubsauger der Bundesnetzagentur vorgeschrieben – selbst für einen privaten, unentgeltlichen E-Mail-Anbieter mit 100 Nutzern, dessen Daten aller Wahrscheinlichkeit nach niemals abgefragt werden. Alle E-Mail-Anbieter für die Öffentlichkeit, die noch nicht an die Bundesnetzagentur angeschlossen sind, handeln ordnungswidrig und müssen mit einem Bußgeld bis zu 500.000 Euro rechnen (§ 149 TKG).

Vor dem Bundestag habe ich zu dieser Regelung schon vor ihrem Beschluss wie folgt Stellung genommen:

Die geplante Änderung wird erhebliche wirtschaftliche Auswirkungen haben. Laut Gesetzesbegründung wird eine „Verfünffachung der anzuschließenden Unternehmen“ die Folge der Einbeziehung von E-Mail-Diensten in den Anwendungsbereich des § 111 TKG sein (S. 6 f.). Jeder E-Mail-Dienst für die Öffentlichkeit soll erfasst sein. Selbst kleinste Dienste werden verpflichtet, an dem Online-Verfahren teilzunehmen. E-Mail-Dienste werden verbreitet kostenlos und werbefinanziert angeboten. Die Kosten des automatisierten Abrufverfahrens werden viele Anbieter nicht tragen können. § 111 Abs. 1 S. 3 TKG-E vernichtet deswegen nicht nur wirtschaftliche Existenzen, sondern beeinträchtigt auch den Wettbewerb und das Angebot von E-Mail-Diensten an Verbraucher und Unternehmen in Deutschland.

Diese Warnung wurde – wie auch alle anderen Warnungen in der Stellungnahme – von CDU, CSU und SPD ignoriert. Inzwischen hat die Praxis die Kritik bestätigt und die Bundesregierung gezwungen, ihre eigene Vorschrift zu korrigieren. Aus der Begründung eines neuen Gesetzentwurfs der Bundesregierung zur Änderung des Telekommunikationsgesetzes vom 08.08.2008:

Mit Doppelbuchstabe cc wird in § 112 Abs. 3 Satz 1 eine neue Nummer 4 angefügt, mit der die Ermächtigungsgrundlage für die Verordnung über das automatisierte Auskunftsverfahren dahingehend erweitert wird, dass dort – ähnlich wie in der Telekommunikations-Überwachungsverordnung – geregelt werden kann, dass kleine Unternehmen von der Pflicht zur Teilnahme an dem automatisierten Auskunftsverfahren befreit werden können. Eine solche Regelung ist insbesondere vor dem Hintergrund des Gesetzes zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen sowie zur Umsetzung der Richtlinie 2006/24/EG vom 21. Dezember 2007 (BGBl. I S. 3198) erforderlich geworden, weil durch die mit diesem Gesetz durchgeführten Änderungen der §§ 111 und 112 seit 01. Januar 2008 auch die Anbieter von Diensten der elektronischen Post mit in den Regelungsbereich für das automatisierte Auskunftsverfahren einbezogen worden sind (§ 111 Abs. 1 Satz 3 und § 112 Abs. 1 Satz 1 TKG). Das bisherige Fehlen einer unteren Grenze für die Anwendung des § 112 führt dazu, dass kleine Diensteanbieter unverhältnismäßig hohe Aufwendungen treffen müssen und dass das von der Bundesnetzagentur betriebene Verfahren in Folge der verhältnismäßig großen Zahl kleiner Anbieter (nach derzeitigen Untersuchungen über 3.000 Stück) nicht mehr handhabbar wird. Aus diesen Gründen ist die Einführung einer unteren Grenze für die Teilnahme an dem automatisierten Auskunftsverfahren unausweichlich.

Ab welcher Kundenzahl künftig ein Anschluss verlangt werden soll, wird nicht mitgeteilt. Löblich ist aber immerhin, dass das Wirtschaftsministerium mit diesem Regelungsvorschlag überhaupt späte Einsicht gezeigt hat, wenngleich die Regelung aus den Gründen der Verfassungsbeschwerde gleichwohl verfassungswidrig bleibt.

Die jetzt geplante Ausnahme soll nur für die Pflicht zum Online-Anschluss an die Bundesnetzagentur gelten. Zur Vorratsdatenspeicherung hingegen sollen öffentliche E-Mail-Anbieter weiterhin ab 2009 vollkommen ohne Einschränkung verpflichtet sein, selbst kleinste oder private Anbieter. Dieses Problem greift der aktuelle Antrag auf einstweilige Aussetzung der Vorratsdatenspeicherung auf.

Identifizierung durch Bundesnetzagentur geplant

Abzulehnen ist eine andere im Gesetzentwurf vorgesehene Neuerung:

Um eine effektive Verfolgung von Verstößen gegen das Verbot unerlaubter Telefonwerbung zu ermöglichen, ist die Teilnahme der Dienststellen der Bundesnetzagentur, die Ordnungswidrigkeiten nach dem Telekommunikationsgesetz und dem Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb verfolgen, am automatisierten Auskunftsverfahren unerlässlich. Dem trägt der neue § 112 Abs. 1 Satz 6 Rechnung.

Bei der Verfolgung von Verstößen gegen § 3 in Verbindung mit § 7 Abs. 2 Nr. 2 UWG wird die dem Angerufenen zukünftig zu übermittelnde Rufnummer des Anrufers häufig der einzige zielführende Ermittlungsansatz für die Bundesnetzagentur sein. Da die zuständigen Dienststellen keine Kenntnis darüber haben, zu welchem Diensteanbieter eine Rufnummer aktuell gehört, müssten im Rahmen des manuellen Auskunftsverfahrens bei mehreren oder sogar allen Diensteanbietern Abfragen durchgeführt werden. Jede dieser Abfragen verursacht neben einem hohen Verwaltungsaufwand auf Seiten der Bundesnetzagentur und der Unternehmen auch einen Entschädigungsanspruch nach dem Justizvergütungs- und -entschädigungsgesetz. Für die zu erwartenden nicht unerheblichen Fallzahlen von Anzeigen bei der Bundesnetzagentur ist das manuelle Auskunftsverfahren deshalb nicht geeignet. Darüber hinaus hat sich gezeigt, dass zur Verfolgung der ebenfalls vorwiegend nummernbezogenen Ordnungswidrigkeiten im Telekommunikationsgesetz durch die Bundesnetzagentur das manuelle Auskunftsverfahren ungeeignet ist.

Kritik

Der Gesetzentwurf setzt diese Absicht des Ministeriums schon nicht korrekt um. Die Bundesnetzagentur soll nämlich ganz allgemein „für die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten nach diesem Gesetz oder nach dem Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb“ Zugriff auf die Kundenregister erhalten. Die Regelung ist also keineswegs auf die Verfolgung von Telefonwerbung beschränkt.

Vor allem ist die Identifizierung von Gesprächspartnern zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten unverhältnismäßig und ineffektiv. Unverhältnismäßig ist die Regelung, weil die Vertraulichkeit der Telekommunikation – und dazu gehören auch Kundendaten – nur zur Verfolgung schwerer Straftaten durchbrochen werden darf. Es wird der Bedeutung der vertraulichen Telekommunikation für unsere Gesellschaft nicht gerecht, wenn bei der Ermittlung von Kleinkram unkontrolliert auf ganze Kundendateien von Telekommunikationsanbietern zugegriffen werden darf. Die Abfrageberechtigung soll nicht einmal auf Nummern beschränkt werden, bei denen aufgrund mehrerer Beschwerden der konkrete Verdacht besteht, dass sie für illegale Telefonwerbung eingesetzt werden; es fehlt jede Eingriffsschwelle.

Ineffektiv ist die Regelung, weil Personen, die illegal am Telefon werben wollen, nur im dümmsten Fall die Rufnummernübermittlung aktivieren werden. Ohne Rufnummernübermittlung nutzt der Bundesnetzagentur auch ein Zugriff auf Kundendateien nichts. Zudem ist es ein Leichtes, Handykarten auf falsche Namen zu registrieren und nur einmal zu benutzen. Selbst wenn man dann die Kundendatei ausläse, könnte man die Verantwortlichen nicht identifizieren. Vollends untauglich ist das Vorhaben der Bundesregierung, weil Unternehmen einfach Call-Center in Indien oder im sonstigen Ausland beauftragen können, die Telefonwerbung durchzuführen. Hier greift kein deutsches Gesetz oder Verfahren.

Telefonwerbung effektiv verhindern

Wenn der Gesetzgeber Telefonwerbung wirklich verhindern will, sind ganz andere Mittel tauglich:

  • Die Erhebung von Telefonnummern sollte allgemein nur mit dem Vermerk zulässig sein, dass die Angabe freiwillig ist. Wenn Kunden nämlich ihre Telefonnummer nicht mehr in allen möglichen Formularen angeben müssen, dann kann ihre Nummer auch nicht mehr für Werbezwecke missbraucht werden.
  • Außerdem sollte jeder Teilnehmer das Recht erhalten, Anrufe bestimmter Anschlüsse oder alle Anrufe ohne Rufnummernübermittlung kostenlos blockieren zu lassen oder auf einen elektronischen Anrufbeantworter zu leiten.
  • Am effektivsten ist es schließlich, Werbeanrufe unlukrativ zu machen. Wären alle am Telefon geschlossenen Verträge erst mit schriftlicher Bestätigung wirksam, wie es Verbraucherschützer seit langem fordern, würde sich illegale Telefonwerbung weniger lohnen und von selbst abnehmen.

Im Übrigen ist jeder, der sich an Werbeanrufen stört, selbst gefordert: Wer sich in ein öffentliches Telefonbuch eintragen lässt, provoziert Werbeanrufe. Wer seine Telefonnummer gegenüber Firmen angibt und sie in Gewinnspielformulare einträgt, ebenso. Solche Bürger kann keine Bundesregierung schützen.

Der vorliegende Gesetzentwurf verfolgt leider – wie allgemein diese Bundesregierung – einen repressiven und letztlich untauglichen Ansatz zur Eindämmung von Telefonwerbung.

Ergänzung vom 09.12.2008:

Der Journalist Günter Wallraff, der selbst undercover in Call-Centern gearbeitet hat, bestätigt: „Das mögen löbliche Ideen sein, doch am Kern des Problems gehen sie vorbei. Bußgelder sind in Wahrheit ein stumpfes Schwert im Kampf gegen Callcenter, die den Cold Call praktizieren.“

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