Bundesverfassungsgericht lässt elektronisches Konten- und Depotverzeichnis passieren

Das Bundesverfassungsgericht hielt diese Woche Vorschriften für verfassungsmäßig, die verschiedensten Behörden den Online-Abruf der von einer Person geführten Konten und Depots ermöglichen. Das Gericht forderte nur eine genauere Bestimmung der zugriffsberechtigten Stellen.

Zuerst mit dem Argument der Terrorismusbekämpfung eingeführt, nun aber selbst zur Aufdeckung von Bafög-Betrug genutzt, hat Rot-Grün einen Online-Abruf von Konten- und Depotstammdaten hinterlassen. Zur Verfolgung von Straftaten, aber auch zur Aufdeckung falscher Angaben von Sozialleistungsempfängern und von Steuerzahlern darf das Abrufverfahren genutzt werden, ohne dass die Bank des Betroffenen oder dieser selbst davon erfährt. Betroffene werden auch nicht nachträglich benachrichtigt.

Verschiedene Passagen des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts können nicht unwidersprochen bleiben:

Daher wäre eine Sammlung der dem Grundrechtsschutz unterliegenden personenbezogenen Informationen auf Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zwecken mit dem Grundgesetz nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>; 115, 320 <350>). Der Gesetzgeber hat vielmehr den Zweck einer Informationserhebung bereichsspezifisch und präzise zu bestimmen.

Das Bundesverfassungsgericht scheint hier das Verbot der Vorratsdatenspeicherung darauf zu reduzieren, dass genau bestimmt werden muss, wozu die auf Vorrat erfassten Daten benötigt werden. Tatsächlich ist es aber auch inhaltlich unverhältnismäßig, personenbezogene Daten ohne Anlass auf Vorrat zu speichern, nur weil sie irgendwann einmal nützlich sein könnten. In seiner Entscheidung zur Rasterfahndung hatte das Gericht noch „das außerhalb statistischer Zwecke bestehende strikte Verbot der Sammlung personenbezogener Daten auf Vorrat“ ausgesprochen.

Im Fall der Kontenabfrage stellte sich die Frage der Vorratsdatenspeicherung allerdings nicht. Hier werden nur Daten eingespeist, die die Banken ohnehin zu Geschäftszwecken vorhalten. Es ist daher davon auszugehen, dass das Gericht bei seiner Rechtsprechung zur Rasterfahndung bleibt, wenn es darauf ankommt.

Das Mittel des automatisierten Stammdatenabrufs ist erforderlich, um die Gesetzeszwecke zu erreichen. Ein ebenso wirksamer, aber den Betroffenen weniger belastender Weg, bei Verweigerung seiner Mitwirkung an einer hinreichenden Aufklärung einen für die Strafverfolgung oder Steuererhebung oder sozialbehördliche Überprüfung erforderlichen Überblick über seinen Kontenbestand zu erlangen, ist nicht ersichtlich.

Insbesondere sind manuelle Einzelanfragen statt des automatisierten Datenabrufs schon wegen der großen Zahl der Kreditinstitute in der Bundesrepublik und wegen der möglicherweise hohen Zahl der Abfragen kein praktikables alternatives Mittel.

Warum „manuelle Einzelanfragen statt des automatisierten Datenabrufs schon wegen der großen Zahl der Kreditinstitute in der Bundesrepublik und wegen der möglicherweise hohen Zahl der Abfragen kein praktikables alternatives Mittel“ sein sollen, ist nicht begründet worden. Im Ausland und auch ehemals in Deutschland ist man sehr gut mit manuellen Anfragen zurecht gekommen. Erhebliche Defizite sind weder behauptet noch belegt.

Im Übrigen bestehen erhebliche Zweifel, ob solche Einzelanfragen überhaupt ein milderes Mittel im Vergleich zu dem automatisierten Verfahren wären. Aufgrund einer derartigen Anfrage erführe jedes deutsche Kreditinstitut von den straf-, steuer- oder sozialrechtlichen Ermittlungen. Dies könnte Folgen haben, die den Betroffenen über die staatliche Kenntnisnahme seiner Konten hinaus erheblich belasteten. Dagegen ist im Rahmen des automatisierten Verfahrens eine Kenntnisnahme durch die Kreditinstitute nach § 24 c Abs. 1 Satz 6 KWG auszuschließen.

Entschieden widersprochen werden muss dieser Argumentation, die darauf hinaus läuft, ein Online-Direktabruf der Sicherheitsbehörden ohne richterliche Prüfung und ohne Kenntnis des Betroffenen oder seiner Bank sei ein milderes Mittel gegenüber manuellen Einzelabfragen. Das kann man sicherlich nicht als Stärkung des Selbstbestimmungsrechts bezeichnen.

Diese Rechtsprechung lässt Schlimmes befürchten im Hinblick auf andere Datenbestände, zu denen die Sicherheitsbehörden auch gerne direkten, unkontrollierten Zugriff hätten. Online-Abfragen führen stets zu einem rapiden Anstieg der Zugriffszahlen gegenüber einem manuellen Verfahren. Dies ist sachlich nicht zu erklären, so dass es nur mit der gesteigerten Bequemlichkeit zusammen hängen kann. Hier hat aber schon das Bundesverwaltungsgericht geurteilt: „Eine derart weitgehende Registrierung der Bürger aus dem Bestreben nach möglichst großer Effektivität der Polizeigewalt und Erleichterung der polizeilichen Überwachung der Bevölkerung widerspräche den Prinzipien des freiheitlichen Rechtsstaates.

Die Nachteile, die dem von einem Stammdatenabruf Betroffenen infolge des Abrufs drohen, führen angesichts der verfolgten Ziele nicht zur Unangemessenheit der angegriffenen Ermächtigungen.

Zentraler Kritikpunkt an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Praxis, das bloße Ziel bzw. den Zweck eines Grundrechtseingriffs zur Rechtfertigung desselben genügen zu lassen. Was vollkommen fehl, ist eine Wirksamkeitskontrolle: Trägt das Gesetz wirklich zur Förderung der damit verfolgten Zwecke bei? Senkt das Kontenregister die Zahl der begangenen Straftaten? Senkt es die Zahl der Fälle von Sozialhilfemissbrauch und Steuerhinterziehung? Würden wirklich mit einem manuellen Verfahren weniger Erfolge erzielt? Weder prüft das Bundesverfassungsgericht dies selbst, noch verlangt es vom Gesetzgeber, dieser Frage nachzugehen, etwa durch wissenschaftliche Untersuchungen im internationalen Vergleich oder auch durch Evaluierungsregelungen.

Die fehlende Wirksamkeitskontrolle ist zumindest dort fatal, wo wirklich schwerwiegende Grundrechtseingriffe in Rede stehen. Dies mag bei dem Kontenregister noch nicht der Fall sein.

Demgegenüber wiegt der Eingriff geringer, wenn eine gesetzliche Ermächtigung lediglich die Nutzung bestimmter, im Gesetz ausdrücklich aufgezählter Informationen, die für sich genommen keine gesteigerte Persönlichkeitsrelevanz aufweisen, zu einem näher bestimmten Zweck zulässt.

Mit dieser Aussage bleibt das Gericht hinter seiner Rechtsprechung zurück, wonach es kein belangloses Datum gibt und stets die Verwendungsmöglichkeiten der Daten – auch unter Einbeziehung der Möglichkeit ihrer Verknüpfung mit anderen Beständen – für die Bestimmung der Eingriffstiefe maßgeblich sind. Ob die Daten „für sich genommen“ eine „gesteigerte Persönlichkeitsrelevanz“ haben, ist unerheblich.

Aus dem Gehalt der Informationen, die nach den angegriffenen Normen abgerufen werden können – den bloßen Kontostammdaten –, ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine gesteigerte Intensität des Grundrechtseingriffs durch einen solchen Abruf.

Diese Informationen haben bei isolierter Betrachtung keine besondere Persönlichkeitsrelevanz.

Eben diese „isolierte Betrachtung“ ist unzureichend.

Ein Abruf von Kontostammdaten verschafft der zuständigen Behörde zunächst nur Auskunft darüber, ob und welche Konten eine namentlich bekannte Person bei deutschen Kreditinstituten als Inhaberin, Verfügungsberechtigte oder wirtschaftlich Berechtigte unterhält. Über die Kontoinhalte erfährt die Behörde auf diese Weise nichts. Die erlangte Information hat für sich genommen noch kein besonderes Gewicht für Privatheit oder Entscheidungsfreiheit des Betroffenen.

Eine wichtige Konstellation bleibt hier unberücksichtigt: Nicht selten wird die Behörde die „Kontoinhalte“ bereits kennen, z.B. wenn ihr Kontoauszüge vorliegen und sie wissen möchte, an wen ein Betrag überwiesen wurde. Erst die Stammdaten ermöglichen die Identifikation der an einer Transaktion Beteiligten. Ohne die Kenntnis des Kontoinhabers geben Transaktionensdaten (z.B. Kontonummer) wenig Aufschluss. Deswegen greift es zu kurz, die Schutzwürdigkeit der Stammdaten nur isoliert zu betrachten.

Im konkreten Fall ist dem Bundesverfassungsgericht allerdings zuzugestehen, dass das Recht eines Kontoinhabers, anonym zu bleiben, von weniger hoher Persönlichkeitsrelevanz ist. Außerdem bleibt die Bareinzahlung auf Konten ohne Ausweiszwang möglich.

Das Grundgesetz verlangt derartige Begrenzungen in Form besonderer verfahrensrechtlicher Sicherungen (vgl. etwa BVerfGE 100, 313 <361 f.>; 107, 299 <325>; BVerfG, 3. Kammer des Zweiten Senats, Beschluss vom 14. Dezember 2000 – 2 BvR 1741/99, 276, 2061/00 –, BVerfGE 103, 21 <34>) oder einer bestimmten materiellen Einschreitschwelle (vgl. etwa BVerfGE 100, 313 <391 ff.>; 107, 299 <321 ff.>; 109, 279 <343 ff.>; 115, 320 <357 ff.>) nur für Grundrechtseingriffe, die besonders geschützte Zonen der Privatheit betreffen oder auf andere Weise ein erhöhtes Gewicht aufweisen.

Immerhin macht das Gericht hier deutlich, dass sein lockerer Maßstab auf dem Gebiet der Telekommunikation und der Wohnraumüberwachung nicht gilt, vielmehr seine strenge Rechtsprechung in diesen Bereichen aufrecht erhalten bleibt.

Im strafrechtlichen Ermittlungsverfahren ist eine besondere Benachrichtigung des Betroffenen von einem Abruf nach § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG nicht vorgesehen. […] Personen, deren Kontostammdaten abgerufen wurden, ohne dass gegen sie als Beschuldigte ermittelt wurde, haben gleichfalls Informationsrechte (siehe § 475 Abs. 1 und 4 StPO; siehe weiter § 491 StPO i.V.m. § 19 BDSG).

Das Bundesverfassungsgericht rechtfertigt die fehlende Benachrichtigung der von Abfragen Betroffenen mit dem Argument, diese könnten bei der Behörde nachfragen. Informationsrechte sind aber nutzlos, solange der Betroffene nicht von der Abfrage seiner Daten erfährt. Eine praktikable Möglichkeit, Massenbenachrichtigungen zu ermöglichen, ist etwa ein Vermerk auf den Kontoauszügen der betroffenen Kunden nach Abschluss der Ermittlungen. Ein solches Verfahren ist gesetzlich nicht vorgesehen und wird auch von dem Bundesverfassungsgericht nicht gefordert, obwohl es die Effektivität der Ermittlungen nicht beeinträchtigen würde.

Ob im Anschluss an einen Stammdatenabruf nach § 93 Abs. 7 AO eine grundsätzliche gesetzliche Pflicht zur Benachrichtigung des Betroffenen besteht, ist einfachrechtlich streitig (dafür etwa Kühling, ZRP 2005, S. 196 <197>; dagegen etwa Fehling, DStZ 2006, S. 101 <105>). Der Gesetzgeber geht ausweislich der Gesetzesbegründung davon aus, dass dem Betroffenen lediglich nach pflichtgemäßem Ermessen Auskunft zu erteilen ist (vgl. BTDrucks 15/1309, S. 13). Das schließt die Möglichkeit einer Ermessensreduzierung auf Null ein. Der Betroffene hat jedenfalls dann auch faktisch einen Anlass, von seinem Auskunftsrecht Gebrauch zu machen, wenn der Kontenabruf finanzbehördliche Maßnahmen zur Folge hat, die ihn belasten.

Diese Argumentation führt wiederum dazu, dass die meisten Betroffenen nie von der Abfrage ihrer Daten erfahren werden. Gerade wenn eine Datenabfrage keine Anhaltspunkte ergibt, besteht ein Anlass zur Überprüfung, ob sie überhaupt veranlasst war. Das Gesetz gewährleistet dies nicht.

Aus Studien zur Telekommunikationsüberwachung ist bekannt, dass nur ein Bruchteil aller Ermittlungsmaßnahmen den zugrunde liegenden Verdacht bestätigt. Im Fall der Kontendatenabfrage wird dies nicht anders sein. Dies aber bedeutet, dass in den weitaus meisten Fällen niemand von den Datenabrufen erfahren wird.

Zugleich können sich die abrufenden Mitarbeiter sicher sein, dass der Abruf den Betroffenen unbekannt bleibt, solange sie keine weiteren Maßnahmen veranlassen. Dies leistet Missbrauch Vorschub, etwa der Abfrage der Konten und Depots von Prominenten für Zwecke der Sensationspresse oder zur Erpressung von Politikern. Es ist daran zu erinnern, dass in Italien genau dies passiert ist: Die mehrfache Abfrage der Steuerdossiers der Premierminister-Kandidaten Berlusconi und Prodi während des Wahlkampfes.

Weitergehende Informationsrechte mussten in den angegriffenen Normen nicht geregelt werden. Insbesondere war der Gesetzgeber nicht verpflichtet, eine Pflicht der jeweils handelnden Behörde zur Benachrichtigung des Betroffenen nach jedem Kontenabruf vorzusehen. Bleibt der Kontenabruf für den Betroffenen ohne nachteilige Folgen, wiegt dessen Feststellungs- und Unterlassungsinteresse nicht so schwer, dass ihm stets aktiv die für eine gerichtliche Geltendmachung erforderlichen Kenntnisse verschafft werden müssten. Insoweit sind die grundrechtlichen Anforderungen hinsichtlich der hier angegriffenen Normen anders als in solchen Fällen zu beurteilen, in denen das Bundesverfassungsgericht wegen des besonderen Gewichts des Grundrechtseingriffs eine aktive Benachrichtigung des Betroffenen verlangt hat (vgl. BVerfGE 100, 313 <361, 364> zu Art. 10 GG; BVerfGE 109, 279 <363 f.> zu Art. 13 GG).

Immerhin macht das Gericht hier deutlich, dass auf dem Gebiet der Telekommunikations- und der Wohnraumüberwachung seine strenge Rechtsprechung aufrecht erhalten bleibt. Aber auch in anderen Bereichen kann es nicht sein, dass der Staat unbehelligt überwachen darf, solange der Betroffene davon nichts merkt.

Die Verfassungswidrigkeit des § 93 Abs. 8 AO führt nicht zu dessen Nichtigkeit. Ausnahmsweise sind verfassungswidrige Vorschriften weiter anzuwenden, wenn gewichtige rechtliche Belange es rechtfertigen, die Norm als Regelung für eine Übergangszeit fortbestehen zu lassen (vgl. BVerfGE 41, 251 <267>; 58, 257 <280>; 76, 171 <189>; 83, 130 <154>; 111, 191 <224>; BVerfG, Beschluss vom 12. Dezember 2006 – 1 BvR 2576/04 –, unter B II 2).

Leider ist es schon lange keine Ausnahme mehr, dass das Bundesverfassungsgericht verfassungswidrige Gesetze fortbestehen lässt. Damit geht auch das Bisschen an Sanktion und Abschreckung verloren, das in der Nichtigerklärung einer verfassungswidrigen Norm liegt. Es muss wieder zum Regelfall werden, dass ein verfassungswidriges Gesetz von Anfang an nichtig und unwirksam ist, weil die Grundrechte Vorrang vor Gesetzen haben.

So liegt es hier. Die Ermächtigung wird zur Sicherung der Erhebung von Sozialabgaben und zur Überprüfung der Berechtigung von Sozialleistungen herangezogen. Bei einer Nichtigerklärung des § 93 Abs. 8 AO würden bis zu einer Neuregelung erhebliche Vollzugsdefizite im Sozialrecht drohen.

Diese Argumentation ist nicht nachvollziehbar, weil die Sozialbehörden bis vor kurzem gänzlich ohne den Online-Zugriff auf Stammdaten ausgekommen sind.

Laut Heise zählt Thilo Weichert, der Leiter des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz (ULD), den Beschluss nicht zu den vielen zuvor aus Karlsruhe ergangenen Entscheidungen, in denen die roten Roben das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gestärkt haben. Verblüffend sei schon, dass das Gericht den Kontostammdaten „keine besondere Persönlichkeitsrelevanz“ zuspreche. Die Nutzung dieser Informationen stehe immer in Überwachungszusammenhängen und könne daher ­ anders als vom Gericht unterstellt ­ nicht isoliert betrachtet werden. Schließlich ist für Weichert nicht nachvollziehbar, „dass das Gericht die bisherigen Transparenzanforderungen für ausreichend erklärt: Es genüge, dass der Betroffene vom Kontodatenabruf erfährt, wenn er durch eine belastende Maßnahme betroffen ist.“

Aus meiner Sicht zeigt der Beschluss, dass das Bundesverfassungsgericht nur die schlimmsten Auswüchse der zunehmenden staatlichen Überwachung aufhalten kann, nicht aber den allgemeinen Trend hin zur immer stärkeren staatlichen Kontrolle der Bürger. Ob ein Gesetz überhaupt sinnvoll und wirksam ist oder nicht, bleibt der Beurteilung der Politik vorbehalten. Solange diese aber staatsgläubig ist und eine unabhängige Wirksamkeitskontrolle nicht stattfindet, wird der Zug in Richtung Überwachungsgesellschaft mit unverminderter Geschwindigkeit weiter fahren.

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