Editorial – EU-Pläne zur systematischen Vorratsspeicherung von Kommunikationsdaten

Wenn es um die Ausweitung staatlicher Eingriffsbefugnisse geht, legen Innen- und Justizminister immer wieder eine beachtliche Kreativität und Hartnäckigkeit an den Tag. Gesetzesvorlagen zur Einführung von Mindestspeicherfristen für Telekommunikations-Verkehrsdaten beispielsweise wurden mehrmals – zuletzt im Rahmen der Novelle des Telekommunikationsgesetzes – über den Bundesrat eingebracht, obwohl der Bundestag sie stets parteiübergreifend abgelehnt hat. Nun haben die Regierungen Frankreichs, Irlands, Schwedens und Großbritanniens im EU-Ministerrat einen entsprechenden Vorschlag unterbreitet (Ratsdokument 8958/04 vom 28. April 2004), der als „Rahmenbeschluss“ (Art. 34 EU) ohne parlamentarische Mitentscheidung gefasst werden soll. Der Vorschlag sieht vor, dass sämtliche Bestands-, Verbindungs-, Nutzungs- und Positionsdaten, die bei der Inanspruchnahme von Diensten wie Telefonie, E-Mail oder Internet-Surfen anfallen, mindestens ein Jahr lang für Zwecke der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung zu speichern und vorzuhalten sind. Ausgenommen sein sollen lediglich Kommunikationsinhalte.

Gemessen an ihrer Nutzbarkeit stehen Verkehrsdaten Kommunikationsinhalten allerdings nicht nach. Seit dem Einzug von Mobiltelefon und Internet in den Alltag ermöglicht es die Analyse von Telekommunikations-Verkehrsdaten, einen großen Teil unserer täglichen Lebensäußerungen, Bewegungen, sozialen Beziehungen und persönlichen Vorlieben nachzuvollziehen. Eine ähnlich umfassende Registrierung des Verhaltens der Bevölkerung außerhalb von Telekommunikationsnetzen ist schlichtweg nicht realisierbar. Im Bereich der Telekommunikation jedoch, wo sie möglich ist, soll sie vorgenommen werden. Wo Vertraulichkeit gewünscht ist, müsste im Fall einer generellen Vorratsspeicherung von Kommunikationsdaten auf andere Kommunikationswege ausgewichen oder auf Kontakte gar insgesamt verzichtet werden. Eine Vorratsdatenspeicherung beeinträchtigt daher mittelbar die Arbeit beispielsweise von regierungskritischen Organisationen und Journalisten und schadet damit der Funktionsfähigkeit unseres freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens.

Im Vergleich zu bisher bekannten staatlichen Eingriffsbefugnissen wäre eine generelle Verkehrsdatenspeicherung als Quantensprung anzusehen. Betroffen wären nicht nur ohnehin gespeicherte Daten wie im Fall des staatlichen Zugriffs auf Kontendaten, sondern die Kommunikationsdaten würden alleine zu staatlichen Zwecken gespeichert und vorgehalten. Im Unterschied zu DNA-Analysen und zur akustischen Wohnraumüberwachung wären nicht nur Einzelne, sondern die gesamte Bevölkerung von der Datenspeicherung betroffen einschließlich Personen, die nie einer Straftat auch nur verdächtig waren. Selbst absolut geschützte Vertrauensverhältnisse wären von der Erfassung nicht ausgenommen.

Volksvertreter, Datenschutzbeauftragte und Bürgerrechtler in Deutschland und Europa sind sich dementsprechend einig in der Ablehnung einer generellen Verkehrsdatenspeicherungspflicht. Die Artikel 29-Datenschutzgruppe unter dem Vorsitz des Bundesbeauftragten für Datenschutz Peter Schaar kritisiert, das Vorhaben „würde die ausnahmsweise zulässige Überwachung zur evident unverhältnismäßigen Regel machen“ (Stellungnahme 9/2004 vom 9. November 2004). Aus Sicht des zuständigen Berichterstatters im Europaparlament Alexander Alvaro „drängt sich auf, dass das Prinzip der Unschuldsvermutung außer Kraft gesetzt werden soll.“ Und der Deutsche Bundestag fasste am 27. Januar 2005 den folgenden Beschluss: „Der Deutsche Bundestag erinnert an seine bei der Novellierung des Telekommunikationsgesetzes zum Ausdruck gekommene Ablehnung einer Mindestspeicherungsfrist für Verkehrsdaten und fordert die Bundesregierung auf, dies zur Grundlage ihrer Verhandlungen auf EU-Ebene zu machen.“ Die Möglichkeit einer Überprüfung dieser Position wird nur für den Fall offen gehalten, dass in den EU-Gremien neue „Rechtstatsachen“ dargelegt werden.

Im Vorfeld eines endgültigen Bundestagsbeschlusses fühlte sich die Bundesregierung offenbar nicht an diese parteiübergreifende Position der Volksvertreter gebunden. Bundesjustizministerin Brigitte Zypries macht in Interviews keinen Hehl daraus, dass sie eine Vorratsspeicherung von Verkehrsdaten für „sinnvoll“ hält. Dementsprechend hat sie im EU-Ministerrat am 2. Dezember 2004 einen Beschluss mitgetragen, demzufolge eine erhebliche Ausweitung der ursprünglich geplanten Speicherpflichten geprüft werden soll. Hinter den Kulissen wird seither schon über die Details der Formulierung des geplanten Ratsbeschlusses verhandelt. Forderungen nach Untersuchungen über die Effizienz des staatlichen Zugriffs auf Verkehrsdaten begegnete Zypries mit der lapidaren Aussage: „Wir alle wissen, wie bedeutsam Telekommunikationsverkehrsdaten für eine effektive und erfolgreiche Arbeit der Ermittlungsbehörden zur Aufklärung von Straftaten sind.“

Alvaro weist demgegenüber zurecht darauf hin, dass bisher Erkenntnisse darüber fehlen, ob und in welchem Umfang die Kriminalitätsbekämpfung durch das Fehlen von Verkehrsdaten tatsächlich beeinträchtigt wird. Er fordert: „Die Geeignetheit einer Vorratsdatenspeicherung muss im Vorfeld durch aussagekräftige Untersuchungen und Statistiken geprüft werden.“ Da nur der Schutz von Rechtsgütern Grundrechtseingriffe legitimieren kann, ist eine generelle Verkehrsdatenspeicherung in der Tat jedenfalls solange unverhältnismäßig, wie nicht nachgewiesen ist, dass sie – zumindest im Bereich der Netzkriminalität – dauerhaft eine merkliche Senkung des Kriminalitätsniveaus bewirken würde. Alvaro zufolge würden Personen aus dem Umfeld der organisierten Kriminalität und des Terrorismus die Verfolgbarkeit ihrer Daten jedoch leicht zu verhindern wissen. Tatsächlich sind wegen vielfältiger Umgehungsmöglichkeiten für professionell arbeitende Kriminelle (z.B. durch Nutzung vorausbezahlter Mobilfunkkarten, die auf den Namen einer anderen Person registriert sind) Auswirkungen einer Verkehrsdaten-Speicherungspflicht auf das Kriminalitätsniveau nicht zu erwarten. Auch EU-Staaten, die Mindestspeicherungsfristen auf nationaler Ebene eingeführt haben, haben derartiges nicht zu berichten. Ermittlungserfolge in Einzelfällen bewirken nicht notwendig eine Stärkung des allgemeinen Sicherheitsniveaus. Kriminologische Untersuchungen haben vielmehr ergeben, dass von einer Intensivierung der Strafverfolgung keine erkennbaren präventiven Wirkungen ausgehen.

Alvaro weist ferner auf die zu erwartenden Belastungen der Telekommunikationsunternehmen hin, die zur Speicherung der Daten verpflichtet werden sollen. Da eine staatliche Kostenerstattung oder -beteiligung nicht vorgesehen ist, sei das Überleben gerade kleinerer und mittlerer Unternehmen gefährdet. Mit erheblich geringeren Belastungen sei eine anlassbezogene Speicherung von Verkehrsdaten verbunden, wie sie in den USA auch nach den Anschlägen vom 11. September 2001 für ausreichend gehalten werde. Im Zeitalter der Globalisierung erscheint es zudem um vieles nützlicher, den internationalen Zugriff auf ohnehin gespeicherte Telekommunikations-Verkehrsdaten zu ermöglichen sowie Mechanismen zur internationalen Erhebung von Verkehrsdaten im Einzelfall einzuführen als leicht zu umgehende Regelungen zur generellen Verkehrsdatenspeicherung im europäischen Alleingang zu schaffen.

Es zeichnet sich mithin ab, dass auch das Europaparlament einer systematischen Vorratsspeicherung von Verkehrsdaten entgegentreten wird. Angesichts dieser großen Koalition von Volksvertretern, Bürgerrechtlern und Wirtschaftsverbänden sollte die Bundesregierung von ihrem Vetorecht gegen den EU-Vorschlag Gebrauch machen. Ansonsten könnte der Bundestag die Notbremse ziehen und die Ratifizierung des Rahmenbeschlusses verweigern. Wie bei völkerrechtlichen Verträgen ist dies das selbstverständliche Recht einer Volksvertretung, die mit einem hinter verschlossenen Türen gefassten Exekutivbeschluss konfrontiert wird.

Wegen der Tragweite einer generellen Verkehrsdatenspeicherung ist dieses Vorhaben Testfall für die Ausbalancierung von Freiheitsrechten und staatlichen Eingriffsbefugnissen. Vor dem Hintergrund der zunehmenden Erosion der Grundrechte wird sich zeigen, ob man sich weiterhin mit der vorgeblich „grundrechtsverträglichen Ausgestaltung“ immer neuer Eingriffsbefugnisse zufrieden geben wird oder ob Politik, Bürger und Gerichte den Mut finden werden, Eingriffsbefugnissen ohne nachweislich sicherheitssteigernde Wirkung eine klare Absage zu erteilen.

Dieser Beitrag wurde veröffentlicht in MMR 2005, S. 69.

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