EuGH: Kommt der gläserne Leistungsbezieher? [ergänzt am 15.05.2010]

Am 02. Februar verhandelte der EU-Gerichtshof (EuGH) über die Frage, ob die EU berechtigt ist, die Identität aller Bezieher von EU-Beihilfen veröffentlichen zu lassen. Gegen diese Praxis geklagt haben drei der 6 Mio. von der EU unterstützten Landwirte, deren Name, Wohnort und Leistungshöhe seit 2008 im Internet veröffentlicht wird. Über den Fall verhandelte die Große Kammer des Gerichtshofs, die für Verfahren von besonderer Bedeutung zuständig ist.

Eingangsplädoyers

Nach einem Eingangsplädoyer des Klägervertreters (pdf) äußerten sich Vertreter des Landes Hessen, des EU-Rates, der EU-Kommission, Griechenlands und Schwedens zu dem Verfahren. Im Wesentlichen wurde das wiederholt, was bereits schriftlich vorgetragen worden war.

Der Klägervertreter warnte, den gläsernen Agrarleistungsbeziehern würden weitere Personen folgen. Mit demselben Argument der Transparenz könne man etwa auch die Bezieher von Sozialleistungen oder auch sämtliche Steuerbescheide publik machen. Der Vertreter der Kommission entgegnete, Steuerzahler nähmen keine öffentlichen Mittel in Anspruch. Tatsächlich könnte aber auch bei Steuerzahlern argumentiert werden, es bestehe ein öffentliches Interesse daran, wer von welcher Steuervergünstigung profitiert und wer wie viele Steuern zahlt; nur so sei eine informierte Steuerdebatte möglich. Letztlich führt diese Argumentation dazu, dass sämtliche dem Staat zu einem bestimmten Zweck anvertraute Informationen veröffentlicht und damit der beliebigen Zweckentfremdung freigegeben würden, warnte der Klägervertreter.

Einwilligung durch Beihilfeantrag?

Die anschließenden Fragen von Richtern und der Generalanwältin betrafen zwei Themenkomplexe: Können sich die Kläger gegen die Veröffentlichung ihrer Bezüge wehren, obwohl sie die Zahlungen in Kenntnis der beabsichtigten Veröffentlichung freiwillig beantragt haben? Würde andererseits nicht auch eine anonyme Veröffentlichung von Informationen über die Mittelempfänger dem berechtigten öffentlichen Interesse an Transparenz genügen?

Zur ersten Frage argumentierte der Klägervertreter, eine Einwilligung der Antragsteller liege nicht vor. Das Antragsformular enthalte nur eine Information über die beabsichtigte Veröffentlichung, nicht aber eine Einwilligungserklärung. Ein Richter fragte daraufhin, ob in der Antragstellung nicht eine implizite Einwilligungserklärung liegen könne. Der Klägervertreter äußerte die Auffassung, dass in der bloßen Hinnahme oder Duldung der Veröffentlichung keine Einwilligungserklärung liege.

Anträge würden überdies regelmäßig nicht freiwillig gestellt. Für einen Teil der Antragsteller seien die EU-Mittel Voraussetzung für den dauerhaften Erhalt ihrer Lebensgrundlage als Landwirte. Ohne die Beihilfen wären viele landwirtschaftliche Betriebe auf Dauer nicht überlebensfähig. Selbst wenn man eine Einwilligung annehmen wollte, sei diese daher mangels Freiwilligkeit unwirksam. Die Generalanwältin stellte in diesem Zusammenhang die pointierte Frage, ob das Folterverbot (Art. 3 EMRK) nicht auch Fälle erfasse, in denen Gefolterte etwa aus wirtschaftlicher Not ihrer Folterung zustimmten.

Der Klägervertreter warnte weiter, dass man das Grundrecht auf Datenschutz seines wesentlichen Schutzgehalts berauben würde, wenn es nur vor unvermeidbaren Datenverarbeitungen schützte. Viele staatliche Informationseingriffe könne man irgendwie verhindern, beispielsweise indem man kein Telefon benutzt (Vorratsdatenspeicherung), kein Kraftfahrzeug besitzt (Nummernschild) usw.

Ein Richter fragte, ob Freiwilligkeit anzunehmen wäre, wenn eine Bank die Kreditvergabe daran knüpfte, dass sich der Darlehensnehmer mit der Veröffentlichung seiner Daten einverstanden erkläre. Der Klägervertreter hielt dem erstens entgegen, dass solche vorformulierten Einwilligungsklauseln nach dem Recht der Mitgliedsstaaten einer Angemessenheitskontrolle unterliegen, selbst wenn sich die Beteiligten freiwillig auf ihre Geltung geeinigt hätten (§§ 305 ff. BGB). Zweitens sei der Fall mit der vorliegenden Konstellation nicht vergleichbar, weil sich die Empfänger von Agrarbeihilfen nicht aussuchen können, an welche Stelle sie sich wenden.

Schließlich argumentierte der Klägervertreter, selbst wenn man das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht für einschlägig hielte, weil sich die Leistungsbezieher freiwillig auf die Veröffentlichung ihrer Daten eingelassen hätten, müsse sich ein Leistungsausschluss für Personen, die mit einer Veröffentlichung ihrer Daten nicht einverstanden sind, am Gleichbehandlungsgebot (Art. 20 Grundrechtecharta) messen lassen. Die EU dürfe mit Ausschlusskriterien nur legitime und verhältnismäßige Ziele verfolgen. Im Ergebnis verlagerte sich die Problematik dadurch lediglich auf ein anderes Grundrecht.

Die Vertreter von Kommission und Rat erklärten, dass die Veröffentlichung nicht auf eine Einwilligung der Betroffenen gestützt werde. Die Ratsvertreterin teilte die Auffassung der Kläger, dass eine solche Einwilligung nicht vorliege. Der Klägervertreter wies darauf hin, dass die einschlägigen Verordnungen eine Einwilligung nicht zur Voraussetzung der Veröffentlichung machten. Die Veröffentlichung erfolge selbst dann, wenn der Landwirt bei Antragstellung der beabsichtigten Veröffentlichung ausdrücklich widerspreche.

Mildere Mittel?

In einem zweiten Fragenkomplex äußerten der berichterstattende Richter und die Generalanwältin schwere Zweifel daran, ob es zur Transparenz beitrage, die Namen der 6 Mio. Leistungsbezieher zu veröffentlichen. Sei dem öffentlichen Interesse nicht sogar besser gedient, wenn anstelle des Namens anonyme Informationen über den jeweiligen Betrieb veröffentlicht würden? Der Vertreter der Kommission entgegnete, eine derartige Veröffentlichung anonymer Betriebsprofile verursachte einen untragbaren Verwaltungsaufwand. Außerdem sei es rechtlich unzulässig, derartige Betriebsgeheimnisse zu veröffentlichen (sic!).

Überzeugender war das Argument, dass teilweise auch ein öffentliches Interesse an der Identität der Leistungsbezieher bestehe, etwa an dem Umstand, dass die höchsten EU-Agrarsubventionen an bestimmte Großkonzerne fließen. Der Richter entgegnete, dass derartiges auch einem anonymen Profil des Leistungsbeziehers entnommen werden könnte und dass man Kapitalgesellschaften von der Anonymisierung eventuell auch ausnehmen könnte. Der Vertreter der Kommission hielt dem entgegen, dass der größte Leistungsbezieher in Österreich beispielsweise ein Graf sei, was durchaus auch Gegenstand einer öffentlichen Debatte sei. Selbst dieser Fall ließe sich indes abdecken, indem man sehr große Leistungsbezieher wegen des besonderen öffentlichen Interesses von dem Schutz der Anonymität ausnehmen könnte. Insgesamt hat der Vertreter der Kommission nicht darzulegen vermocht, was die Namen sämtlicher 6 Mio. Landwirte zu der öffentlichen Debatte über Agrarsubventionen beitragen sollten.

Die Vertreterin des Rates ergänzte, bei der Veröffentlichung gehe es neben der öffentlichen Debatte auch um eine öffentliche Kontrolle der Haushaltsführung. Hierzu hatte der Vertreter der Kommission allerdings schon eingangs ausgeräumt, dass die wenigen veröffentlichten Angaben eine Nachprüfung der Förderungskriterien nicht ermöglichten und nicht ermöglichen sollten; ein „Spitzelsystem“ solle nicht eingerichtet werden. Dies sei auch nicht erforderlich, weil ein Kontrollsystem bereits vorhanden sei und gut funktioniere.

Auf die Frage einer Richterin erklärte einer der Kläger persönlich, was ihn an der Veröffentlichung störe: Er sei gerne bereit, öffentlich zu begründen, weshalb er die Leistungen beziehe, aber die aus dem Kontext gerissene Veröffentlichung der Subventionshöhe ziehe eine unsachliche Neiddebatte in seiner Gemeinde nach sich. Mancherorts würden die Listen der Landwirte und ihrer Bezüge sogar in Wirtshäusern ausgehängt. Außerdem verschlechtere die Veröffentlichung der Bezüge seine Position in Vertragsverhandlungen und treibe geforderte Pachtzinsen in die Höhe.

Vorratsdatenspeicherung

Die Frage, ob die Vorratsspeicherung von Verkehrsdaten und IP-Adressen zulässig ist, wurde im Wesentlichen nur vom Klägervertreter thematisiert. Die Generalanwältin erklärte, die Vorratsdatenspeicherung stelle zwar ein Problem dar, der Zusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren sei ihr aber nicht einsichtig. Der Klägervertreter antwortete, wenn die Kläger die über sie veröffentlichten Daten zum Zwecke der etwaigen Berichtigung oder Löschung einsehen wollten, müssten sie eine Vorratsspeicherung ihrer Internetnutzung in Kauf nehmen. Der Vertreter der Kommission hielt dem entgegen, die veröffentlichten Daten könnten auch über ein Auskunftsersuchen an die Veröffentlichungsstelle eingesehen werden.

Zuletzt kündigte die Generalanwältin ihr Gutachten für den 29. April an. [Ergänzung vom 15.05.2010: Der Termin ist verschoben auf den 17. Juni.]

Diskussion: Einwilligung durch Beihilfeantrag?

Können sich die Kläger gegen die Veröffentlichung ihrer Bezüge wehren, obwohl sie die Zahlungen in Kenntnis der beabsichtigten Veröffentlichung freiwillig beantragt haben? Mit dieser vor dem EuGH diskutierten Frage hat sich das Bundesverwaltungsgericht schon in anderem Zusammenhang beschäftigt und ausgeführt (Az. 6 C 23.02 vom 22.10.2003):

Die Beeinträchtigung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung der Kunden entbehrt nicht etwa deshalb der Eingriffsqualität, weil die Kunden in den Eingriff durch die Bereitschaft einwilligen würden, mit dem Diensteanbieter einen zivilrechtlichen Vertrag abzuschließen, dessen Zustandekommen von der Preisgabe personenbezogener Daten abhängt. Ein wirksamer „Grundrechtsverzicht“ kommt nur in Betracht, wenn dieser freiwillig erfolgt (vgl. BVerfG Vorprüfungsausschuss, Beschluss vom 18. August 1981, 2 BvR 166/81, NJW 1982, 375; Jarass/Pieroth, GG, 6. Aufl., Vorb. vor Art. 1 Rn. 36; Sachs in: ders. (Hrsg.), GG, 3. Aufl., Vor Art. 1 Rn. 56). Von einer freiwilligen Einwilligung in die Grundrechtsbeeinträchtigung kann hier nicht gesprochen werden. Die Sprachtelefonie, auf die sich § 90 Abs. 1 TKG im Wesentlichen bezieht, ist ein unverzichtbares Medium der Kommunikation. Um in ausreichender Weise an Kommunikationsvorgängen teilhaben und um diese veranlassen zu können, ist es auch notwendig, einen Vertrag mit einem Anbieter von Sprachtelefondienst zu schließen oder sich des Endgerätes eines Dritten zu bedienen, der einen solchen Vertrag abgeschlossen hat. Deshalb kann in dem Abschluss eines Vertrags, der mit der Pflicht zur Offenbarung personenbezogener Daten verknüpft ist, kein freiwilliger Verzicht auf das durch die Datenerhebung beeinträchtigte Recht auf informationelle Selbstbestimmung gesehen werden.

Auch im Fall der Agrarbeihilfen, die vielen Landwirten überhaupt erst das Überleben sichern, kann in der eine Veröffentlichung personenbezogener Daten nach sich ziehenden Antragstellung kein freiwilliger Verzicht auf das durch die Veröffentlichung beeinträchtigte Recht auf informationelle Selbstbestimmung gesehen werden.

§ 12 Abs. 3 TMG bestimmt:

Der Diensteanbieter darf die Bereitstellung von Telemedien nicht von der Einwilligung des Nutzers in eine Verwendung seiner Daten für andere Zwecke abhängig machen, wenn dem Nutzer ein anderer Zugang zu diesen Telemedien nicht oder in nicht zumutbarer Weise möglich ist.

Dieses Prinzip gilt allgemein für Einwilligungen (Simitis, § 4a BDSG, Rn. 63). Einwilligungen, die gegen das Koppelungsverbot verstoßen, sind unwirksam (Simitis, § 4a BDSG, Rn. 64). Das ergibt sich auch aus § 307 Abs. 2 Nr. 1 BGB, wonach vorformulierte Bedingungen nicht von wesentlichen Grundgedanken der gesetzlichen Regelungen abweichen dürfen. Wesentlicher Grundgedanke des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist es, dass persönliche Angaben nur zu dem Zweck verwendet werden dürfen, zu dem sie erhoben worden sind (Zweckbindung). Eine Veröffentlichung und damit Freigabe von Daten zur beliebigen Verwendung ist mit diesem Grundgedanken unvereinbar. Auch wenn der Betroffene einer entsprechenden Bedingung zustimmt, ist sie unwirksam (§ 307 Abs. 1 BGB).

Im Fall der Agrarsubventionen läge ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot vor, würde eine Einwilligung aller Antragsteller in die Veröffentlichung ihrer Daten gefordert. Man würde die Bereitstellung der Fördermittel nämlich von der Einwilligung des Antragstellers in eine Verwendung seiner Daten für andere Zwecke abhängig machen, obwohl dem Antragsteller ein anderer Zugang zu diesen Fördermitteln nicht möglich ist.

Der ehemalige Bundesinnenminister Dr. Wolfgang Schäuble kommentierte eine Warnung vor der Überwachbarkeit von Handys mit den Worten: „Dann schmeißen Sie doch Ihr Handy weg!“ Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung soll aber die Handlungsfähigkeit und Mitwirkungsfähigkeit der Bürger gewährleisten. Dieses Ziel würde verfehlt, wenn wir uns auf die Möglichkeit verweisen lassen müssten, auf öffentliche Leistungen – insbesondere Monopolleistungen – zu verzichten, um unsere Durchleuchtung zu verhindern. Individuelle Selbstbestimmung setzt voraus, dass dem Einzelnen Entscheidungsfreiheit über vorzunehmende oder zu unterlassende Handlungen gegeben ist (BVerfGE 65, 1, 42). Ist die Entscheidung des Einzelnen über seine Daten an den Erhalt einer Leistung oder den Ausschluss davon gekoppelt, so ist er in seiner Entscheidung nicht frei.

Ein weiteres Argument ergibt sich in Anlehnung an das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 65, 1, 50) aus der Sache: Dürften personenbezogene Daten, die zur Gewährung einer Subvention erhoben werden, gegen den Willen des Betroffenen zu anderen Zwecken verwendet werden, so würde das nicht nur das verfassungsrechtlich gesicherte Recht auf informationelle Selbstbestimmung unzulässig einschränken, sondern auch die in den EU-Verträgen vorgesehenen Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik (Art. 8 ff., 39 AEUV) gefährden. Die EU verfolgt ihre Ziele auf dem Gebiet der Agrarpolitik wesentlich dadurch, dass sie erwünschte Verhaltensweisen (z.B. umweltfreundliche Produktion) mit Beihilfen belohnt. Die Lenkungsziele dieser Fördermittel können nur erreicht werden, wenn die finanziellen Anreize auch in Anspruch genommen werden. Eine Staatspraxis, die sich nicht um die strikte Abschottung der erhobenen Daten bemühte, drohte auf längere Sicht zu weniger Förderanträgen zu führen, was wiederum ein wichtiges Instrument zur Erreichung der Ziele der EU in Frage stellte. Können mithin nur durch eine Abschottung der erhobenen Daten die Aufgaben der EU im Agrarbereich erfüllt werden, ist das Prinzip der Geheimhaltung der erhobenen Daten nicht nur zum Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung des Einzelnen von den Grundrechten gefordert, sondern auch für die Agrarpolitik der EU selbst konstitutiv.

Übersicht der veröffentlichten Dokumente in diesem Verfahren

Ergänzung vom 15.05.2010:

Die Generalanwältin wird ihre Schlussanträge am 29.04.17.06.2010 verkünden. Sie werden hier abrufbar sein.

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1 Kommentar »


  1. Anonymous — 6. Februar 2010 @ 11.22 Uhr

    Da Privatsphäre und Transparenz sich in letzter Konsequenz ausschliessen, muss man immer einen Mittelweg suchen.

    „Selbst dieser Fall ließe sich indes abdecken, indem man sehr große Leistungsbezieher wegen des besonderen öffentlichen Interesses von dem Schutz der Anonymität ausnehmen könnte.“

    Die Schwelle kann man sicher dort anlegen, wo die Höhe der Leistung den normalen Bedarf eines einzelnen Menschen deutlich überschreitet.

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