Keine Streithilfe in Vorabentscheidungsverfahren? [ergänzt am 08.07.2011]

Legt ein nationales Gericht dem Europäischen Gerichtshof die Frage vor, ob EU-Recht gültig oder wie es auszulegen ist, so besteht ein allgemeines Interesse an der Antwort des Gerichtshofs. Dessen Antwort ist nämlich für sämtliche zukünftige Verfahren verbindlich, solange nicht der Gerichtshof selbst ein abweichendes Urteil fällt.

Trotz der großen Bedeutung von Vorabentscheidungen für Verfahrensunbeteiligte lässt der Gerichtshof einen Beitritt als Streithelfer nicht zu. Seit 1996 hat der Gerichtshof entsprechende Anträge stets zurückgewiesen (Beschluss vom 26. Februar 1996, Rechtssache C-181/95; Beschluss vom 25 Mai 2004, Rechtssache C-458/03; Beschluss vom 12. September 2007, Rechtssache C-73/07).

Im vergangenen Jahr haben wir einen Versuch gestartet, den Gerichtshof zu einer Änderung seiner Meinung zu überzeugen. Wir haben den Beitritt zu zwei Vorabentscheidungsverfahren beantragt, in welchen das Verwaltungsgericht Wiesbaden nach der Zulässigkeit der Vorratsdatenspeicherung fragt (Az. 6 K 1045/08.WI und 6 K 1352/08.WI). Dabei haben wir unter anderem argumentiert (näher Antragsschrift vom Juni 2009 und weiterer Schriftsatz vom Juli 2009):

Beitritt zum Ausgangsverfahren unmöglich

Der Präsident vertrat in früheren Nichtzulassungsentscheidungen viertens die Auffassung, Erklärungen vor dem Gerichtshof könne in Vorabentscheidungsverfahren nur abgeben, wer die Zulassung seines Beitritts bei dem nationalen Gericht erfolgreich beantragt habe.

Der Präsident berücksichtigte hier indes nicht, dass eine Person zwar ein berechtigtes Interesse am Ausgang eines Vorabentscheidungsersuchens haben kann, nicht aber am Ergebnis des Ausgangsverfahrens. In dieser Konstellation besteht keine Möglichkeit, dem Ausgangsverfahren beizutreten, so dass dem Grundrecht auf rechtliches Gehör nur durch Beitritt zum Vorlageverfahren Rechnung getragen werden kann. […]

Neue Konstellation: Vorabentscheidungen über die Gültigkeit von Grund­rechts­eingriffen

Vor allem hatte der Präsident bislang noch nicht über den Beitritt von Personen zu Vorabentscheidungsverfahren zu entscheiden, die nicht nur ein berechtigtes Interesse an der Entscheidung geltend machten, sondern auch eine drohende Verletzung ihrer eigenen Grundrechte durch die anstehende Vorabentscheidung des Gerichtshofs. In einem solchen Fall muss eine Analogie zu Art. 40 der Satzung schon deshalb angenommen werden, um nicht die Grundrechte des von der Entscheidung Drittbetroffenen zu verletzen.

In seinen bisherigen Entscheidungen hat der Präsident erklärt, Art. 234 EG diene der einheitlichen Auslegung des Gemeinschaftsrechts. Er hat dabei aber nicht bedacht, dass Art. 234 EG daneben auch der Entscheidung über die Gültigkeit von Gemeinschaftsrecht und insbesondere dessen Vereinbarkeit mit den Gemeinschaftsgrundrechten dient – und zwar auch über die Vereinbarkeit mit den Grundrechten nicht am Ausgangsverfahren beteiligter Dritter.

Die Zulassung des Antragstellers als Streithelfer der Kläger vor dem EuGH ist danach grundrechtlich geboten. Als allgemeiner Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts ist anerkannt, dass jeder Bürger Anspruch auf rechtliches Gehör hat, bevor über einen Eingriff in seine Grundrechte entschieden wird (vgl. Art. 6 (1) EMRK). Wie die Antragsschrift im Einzelnen ausführt, greift die Richtlinie 2006/24/EG tief in die Grundrechte des Antragstellers auf Achtung seiner Privatsphäre und Meinungsfreiheit (vgl. Art. 8 und 10 EMRK) ein. Der EG-Vertrag sieht keinen direkten Rechtsweg zum EuGH gegen diesen Grundrechtseingriff vor, sondern erlaubt einzig die Anrufung der nationalen Gerichte, die sodann nach Art. 234 EG gegebenenfalls ein Vorabentscheidungsverfahren einzuleiten haben. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist ein Vorabentscheidungsersuchen allerdings unzulässig, wenn der Gerichtshof die Vorlagefrage bereits geklärt hat. Mit Ausnahme des vorliegenden Beitritts hat der Antragsteller daher keine Möglichkeit, die Verletzung seiner Grundrechte durch die Richtlinie 2006/24/EG geltend zu machen, denn nach Entscheidung über die Vereinbarkeit der Richtlinie mit den Gemeinschaftsgrundrechten in den vorliegenden Verfahren wird sich der EuGH nicht ein zweites Mal mit der Frage befassen. Würde der EuGH dem Antragsteller die Möglichkeit versagen, vor einer Entscheidung über die Vereinbarkeit der Richtlinie 2006/24/EG mit den Gemeinschaftsgrundrechten des Antragstellers gehört zu werden, verletzte er den Anspruch des Antragstellers auf rechtliches Gehör. […]

In Artikel 36 sieht die EMRK ausdrücklich vor, dass der Präsident des Ge­richtshofs im Interesse der Rechtspflege jeder betroffenen Person, die nicht Be­schwerde­führer ist, Gele­genheit geben kann, schriftlich Stellung zu nehmen. Diese Interventionsmöglichkeit ist gemeinsames Rechtsprinzip aller Mitgliedsstaaten seit Inkrafttreten der Bestimmung am 01.11.1998. Dass der seit 1951 im wesentlichen unveränderte Art. 40 der Satzung des EuGH diese Rechtsentwicklung nicht berücksichtigt, begründet eine planwidrige Regelungslücke, die im Wege der Analogie zu schließen ist. […]

Sollte der Gerichtshof den Betritt des Antragstellers zum vorliegenden Verfahren nicht zulassen, die Richtlinie 2006/46/EG für mit den Grundrechten vereinbar erklären und sollte auch die Verfassungsbeschwerde des Antragsstellers gegen die Umsetzung der Richtlinie in Deutschland ohne Erfolg bleiben, so müsste der Antragsteller vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte neben der Verletzung der Art. 8 und 10 EMRK auch die Verletzung der Rechte auf rechtliches Gehör (Art. 6 EMRK) und auf wirksame Abhilfe (Art. 13 EMRK) rügen, weil sich der Antragsteller zur Gültigkeit der grundrechtsverletzenden Richtlinie nicht vor dem EuGH als zuständigem Gericht äußern konnte. […]

Funktionswandel zum Verfassungsgericht grundrechtskonform gestalten

Mit der fortschreitenden Integration der Gemeinschaft hat sich die Funktion des EuGH gewandelt. Ihm kommt heute zunehmend die Funktion eines Verfassungsgerichts zu, das über die Zulässigkeit von Grundrechtseingriffen nicht nur in wirtschaftlichen Freiheiten, sondern auch in die persönlichen Freiheitsrechte einer Vielzahl von Bürgern entscheidet – und zwar ausschließlich im Wege von Vorabentscheidungen, wenn die Gültigkeit abstrakt-generellen Eingriffsrechts in Rede steht. Diese gewandelte Bedeutung des Vorabentscheidungsverfahrens konnte zu dem Zeitpunkt, als der heutige Art. 40 in die Satzung aufgenommen wurde, noch nicht vorhergesehen werden. Um die Grundrechte der Unionsbürger dennoch zu wahren, kann dies den Gerichtshof nicht daran hindern, die erforderliche Fortentwicklung im Wege der Auslegung oder Analogie selbst vorzunehmen.

Der Antragsteller ersucht den Präsidenten des Gerichtshofes daher, ihn als Streithelfer zuzulassen, um seinem Grundrecht auf rechtliches Gehör vor der anstehenden Entscheidung über einen tiefgreifenden Eingriff in die Grundrechte des Antragstellers Rechnung zu tragen. Er ermutigt den Präsidenten, durch die Anerkennung des Interventionsrechts in Vorabentscheidungsverfahren die Grundrechte zu stärken und Vorabentscheidungsverfahren für eine breitere Erörterung zu öffnen. Die Anerkennung des Interventionsrechts in grundrechtsrelevanten Vorabentscheidungsverfahren würde in Wissenschaft und Rechtsprechung zweifellos begrüßt werden und im Laufe der Zeit die Qualität und Akzeptanz der grundrechtsrelevanten Rechtsprechung des Gerichtshofes stärken.

Leider vermochte es keines dieser Argumente, den Präsidenten des Gerichtshofs zu überzeugen. Mit Beschluss vom 13. Januar 2010 (Rechtssachen C-92/09 und C-93/09) wies er den Antrag mit der Begründung zurück, die Satzung lasse einen Beitritt in Vorabentscheidungsverfahren nicht zu und sei insoweit auch einer erweiternden Auslegung nicht zugänglich.

Dass die Satzung mit diesem Inhalt aber der Europäischen Menschenrechtskonvention widerspricht, stellt der Präsident nicht in Abrede. Folglich bedarf es einer Änderung der Satzung (Art. 281 AEUV). Ich habe heute eine entsprechende Petition bei dem Europäischen Parlament eingereicht:

Öffnung von Vorabentscheidungsverfahren für die Beteiligung Dritter

Legt ein nationales Gericht dem Europäischen Gerichtshof die Frage vor, ob EU-Recht gültig oder wie es auszulegen ist, so besteht ein allgemeines Interesse an der Antwort des Gerichtshofs. Dessen Antwort ist nämlich für sämtliche zukünftige Verfahren verbindlich, solange nicht der Gerichtshof selbst ein abweichendes Urteil fällt.

Trotz der großen Bedeutung von Vorabentscheidungen für Verfahrensunbeteiligte lässt der Gerichtshof einen Beitritt Dritter, die ein berechtigtes Interesse an dem Verfahrensausgang haben, nicht zu. Seit 1996 hat der Gerichtshof entsprechende Anträge stets mit der Begründung zurückgewiesen, die Satzung lasse einen solchen Beitritt in Vorabentscheidungsverfahren nicht zu (z.B. Beschluss vom 26. Februar 1996, Rechtssache C-181/95; Beschluss vom 25 Mai 2004, Rechtssache C-458/03; Beschluss vom 12. September 2007, Rechtssache C-73/07). Ein sachlicher Grund für diese Sonderbehandlung von Vorabentscheidungsverfahren ist nicht ersichtlich.

Ich bitte darum, die Satzung des Gerichtshofs so zu ändern, dass die Beteiligung Dritter an Vorabentscheidungsverfahren ermöglicht wird, und zwar sowohl als Streithelfer als auch als Freunde des Gerichts (amicus curiae). Dafür führe ich die folgenden Gründe an:

1. Mit der fortschreitenden Integration der Gemeinschaft hat sich die Funktion des EU-Gerichtshofs gewandelt. Ihm kommt heute zunehmend die Funktion eines Verfassungsgerichts zu, das über die Zulässigkeit von Grundrechtseingriffen nicht nur in wirtschaftliche Freiheiten, sondern auch in die persönlichen Freiheitsrechte einer Vielzahl von Bürgern entscheidet – und zwar ausschließlich im Wege von Vorabentscheidungen, wenn die Gültigkeit abstrakt-generellen Eingriffsrechts in Rede steht. Diese gewandelte Bedeutung des Vorabentscheidungsverfahrens konnte zu dem Zeitpunkt, als der heutige Art. 40 in die Satzung aufgenommen wurde, noch nicht vorhergesehen werden.

2. In Artikel 36 sieht die Europäische Menschenrechtskonvention vor, dass der Präsident des Ge­richtshofs für Menschenrechte im Interesse der Rechtspflege jeder betroffenen Person, die nicht Be­schwerde­führer ist, Gele­genheit geben kann, schriftlich Stellung zu nehmen. Dem EU-Gerichtshof kommt heute zunehmend eine dem Menschenrechtsgerichtshof vergleichbare Funktion zu.

3. Die Zulassung Drittbetroffener als Streithelfer ist grundrechtlich geboten. Als allgemeiner Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts ist anerkannt, dass jeder Bürger Anspruch auf rechtliches Gehör hat, bevor über einen Eingriff in seine Grundrechte entschieden wird (vgl. Art. 6 (1) EMRK). Entscheidet der EU-Gerichtshof über die Gültigkeit oder Auslegung einer grundrechtseingreifenden Rechtsnorm, so muss Drittbetroffenen eine Interventionsmöglichkeit eingeräumt werden.

4. Solange sich nur die Parteien des Ausgangsverfahrens und staatliche Institutionen an Vorabentscheidungsverfahren beteiligen können, sind die Interessen wichtiger gesellschaftlicher Gruppen, die von Vorabentscheidungen mitbetroffen sind, nicht repräsentiert.

5. Die Einführung eines Interventionsrechts auch in Vorabentscheidungsverfahren würde diese Verfahren für eine breitere Erörterung öffnen. Dies würde zweifellos allgemein begrüßt werden und im Laufe der Zeit die Qualität und Akzeptanz der Rechtsprechung des Gerichtshofes stärken.

Infolgedessen bitte ich darum, die Satzung des Gerichtshofs so zu ändern, dass die Beteiligung Dritter an Vorabentscheidungsverfahren möglich wird. Das Europäische Parlament möge die Kommission um Vorlage eines entsprechenden Vorschlags zur Ergänzung der Satzung des EU-Gerichtshofs ersuchen (Art. 281 AEUV).

Ergänzung vom 08.07.2011:

Das Europaparlament behandelt die Petition unter der Nummer 0163/2010 und hat am 19.04.2010 beschlossen, die Petition zur Behandlung an den zuständigen Ausschuss zu überweisen.

Ergänzung vom 28.09.2011:

Am 14./15.06.2011 hat der Petitionsausschuss beschlossen, es solle in einem Bezugsvermerk im Jahresbericht über die Tätigkeit des Petitionsausschusses auf die Petition Bezug genommen werden.

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