Streitgespräch zwischen Dr. Schäuble und Verfassungsrichter über Sicherheitspolitik

Anfang 2009 hat ein Ausschuss der Internationalen Juristenkommission einen Bericht über die Wirkungen von Anti-Terror-Maßnahmen vorgelegt. Der Bericht ist das Ergebnis einer ausführlichen Untersuchung von acht angesehenen Richter/innen, Rechtsanwält/innen und Professor/innen aus allen Regionen der Welt. Für den Bericht haben die Experten Gespräche mit Menschen aus über 40 Staaten geführt, darunter auch Regierungsvertreter/innen. Wichtige Ergebnisse des Berichts stelle ich im folgenden in Form eines fiktiven Streitgesprächs zwischen Bundesinnenminister Dr. Wolfgang Schäuble (CDU) und dem Vorsitzenden der Rechtsexperten, dem ehemaligen südafrikatischen Verfassungsrichter Arthur Chaskalson, dar. Das fiktive Gespräch lehnt sich eng an den Bericht des Ausschusses und (verlinkte) Aussagen des Bundesinnenministers an.

Dr. Schäuble: Der UN-Sicherheitsrat hat gemäß der UN-Charta nach den Angriffen vom 11. September auf die Vereinigten Staaten beschlossen, dass das ein Angriff war, aufgrund dessen die USA gemäß der UN-Charta das Recht zur Selbstverteidigung haben. Das hätte man früher als Kriegszustand bezeichnet, deshalb nennen die Amerikaner das auch den „war on terror“.

Chaskalson: Um Terrorismus zu begegnen, haben die Vereinigten Staaten von Amerika Maßnahmen ergriffen, die mit anerkannten Grundsätzen des internationalen humanitären Rechts und den Menschenrechten unvereinbar sind. Die USA haben terroristische Anschläge fälschlich zu Kriegshandlungen erklärt und einen „Krieg gegen den Terror“ ausgerufen. Sie haben sich selbst auf Kriegsrecht berufen, während sie der anderen Seite die Rechte einer Kriegspartei verweigert haben. Dem Paradigma des „Krieges gegen den Terror“ fehlt eine glaubhafte rechtliche Grundlage. Andere Staaten haben an entsprechenden Maßnahmen der USA mitgewirkt.

Viele der neuen Anti-Terror-Maßnahmen sind illegal, weil sie den Anforderungen an legitime Beschränkungen und Abweichungen von Grundrechten nicht genügen. Dazu gehören Folter, grausame, unmenschliche oder unwürdige Behandlung, geheime Inhaftierung, Entführung, illegale Verbringungen, Abschiebungen in Folterstaaten, willkürliche, längerfristige Haft ohne Benachrichtigung der Angehörigen, unfaire Gerichtsverfahren und erzwungenes Verschwinden. Solche Praktiken verstoßen nicht nur gegen anerkannte Grundsätze des Völkerrechts und untergraben die Werte, auf denen freie und demokratische Gesellschaften aufgebaut sind. Wie die Lehren der Vergangenheit zeigen, ziehen sie auch die Möglichkeit kurzfristiger Vorteile aus illegalen Maßnahmen den langfristigen Nachteilen vor, welche diese Maßnahmen nach sich ziehen.

Dr. Schäuble: Im Grunde haben wir seit dem 11. September 2001, in Wahrheit seit dem 9. November 1989, seit dem Fall der Mauer, eine völlig veränderte Bedrohungslage. Lesen Sie den Bericht des Generalsekretärs der Vereinten Nationen, Kofi Annan, zur Reform der UN, dort sind die neuen Bedrohungslagen sehr eindrucksvoll beschrieben. Und darauf müssen wir Antworten finden.

Chaskalson: Frühere Gefahren durch Terrorismus waren auch sehr ernsthaft. In Algerien tötete die GIA beispielsweise tausende von Menschen, oftmals in weitreichenden Massakern, in denen ganze Dörfer zerstört wurden. In Peru wurden Zehntausende von der „Sendero Luminoso“ getötet, gefoltert oder verschwanden. Jede Behauptung, dass solche Erlebnisse weniger schwerwiegend gewesen seien als die heutige Gefahr dürfte sich für die Opfer terroristischer Gewalt und staatlicher Unterdrückung in Algerien, Peru und in vielen anderen Ländern der Welt hohl anhören.

In der Vergangenheit hielt die von Terrorismus ausgehende Gefahr oftmals lange Zeit an. Zudem stellt die Gefahr von heute zu einem Großteil die Fortsetzung der Gefahren von gestern dar. Auch die heutigen Anti-Terror-Gesetze und -Maßnahmen ähneln vielfach den in der Vergangenheit angewandten Anti-Terror-Maßnahmen.

Einige Regierungen scheinen gleichwohl entschieden zu haben, dass die terroristische Gefahr von heute außerordentliche Antworten erfordere, welche die Rechtsstaatlichkeit zu untergraben drohen. Unser Ausschuss ist sich einig, dass uns keine hinreichende Rechtfertigung für diese Rückschritte im Schutzniveau geliefert wurde. Ob die heutigen Gefahren über das frühere Maß hinaus gehen oder nicht: Wir haben jedenfalls keine überzeugenden Belege dafür gefunden, dass der bewährte internationale Rechtsrahmen unzureichend wäre. Im vorliegenden Zusammenhang ist es also irrelevant, ob es eine oder mehrere terroristische Gefahren gibt oder ob sich diese Gefahr qualitativ oder quantitativ von früheren unterscheidet. Es ist jedenfalls nicht akzeptabel, dass der Schrecken der Anschläge vom 11. September und anderer großer terroristischer Taten weiteren Schrecken nach sich zieht, indem manche Staaten Entführungen und Folter als Gegenmaßnahmen billigen.

Darüber hinaus glauben wir, dass die Terrorismusdebatte in einigen Fällen zu einem Klima der Furcht geführt hat, in dem besonders Minderheiten und Verteidiger der Menschenrechte an den Rand gedrängt werden. Der Raum für öffentliche Debatte sollte geöffnet werden, wird stattdessen aber beschränkt. Wenn Regierungen darauf bestehen, dass ihnen vertraut wird, sie unter Berufung auf dieses Vertrauen aber immer eingreifendere Anti-Terror-Maßnahmen einführen, ohne eine nüchterne und verhältnismäßige Bewertung der Gefahr vorzulegen, dann verstärken sie unwillentlich das Ziel von Terrorismus und verbreiten Angst in der Öffentlichkeit.

Die Berufung auf „nie da gewesene“ Bedrohungen erfolgte in der Vergangenheit häufig, um die Verletzung von Menschenrechten zu rechtfertigen. Befristete Maßnahmen wurden oft zu dauerhaften. Es ist äußerst schwer, Garantien zum Schutz der Menschenrechte wieder herzustellen, nachdem sie einmal verloren gegangen sind. Die Außerordentlichkeitsdoktrin einer „neuen Bedrohung“ ist problematisch, weil sie unannehmbare Gegenmaßnahmen nach sich zu ziehen droht und Regierungen den Blick auf positive Maßnahmen verstellen kann, die in der Vergangenheit funktioniert haben und heute wieder funktionieren könnten.

Um uns unmittelbar über frühere Anti-Terror-Maßnahmen und ihre Auswirkungen auf die Gesellschaft zu informieren, haben wir Anhörungen beispielsweise in Nordirland und in Südamerika veranstaltet. Es scheint eine große Zahl von Parallelen zwischen den früheren und den heutigen Besorgnissen sowohl hinsichtlich des Terrorismus wie auch hinsichtlich Anti-Terror-Maßnahmen zu geben. Unser Ausschuss hat festgestellt, dass die Regierungen die Lehren der Vergangenheit größtenteils ignoriert haben, als sie über ihre Reaktion auf die Anschläge vom 11.09.2001 entschieden. Unserer Auffassung nach ist es ein Fehler, die Lehren der Vergangenheit zu ignorieren.

Über den Kampf gegen kommunistische Terroristen in Argentinien beispielsweise mag es zwar heute noch geteilte Meinungen geben. Es gibt wahrscheinlich noch Militärangehörige und andere, die glauben, die damalige Reaktion Argentiniens auf diese Taten sei erforderlich gewesen. Auf lange Sicht hat diese traurige Epoche jedoch tausende von Opfern hinterlassen, von denen viele noch heute gegen Straflosigkeit kämpfen. Sie hat ein langes Ringen um die Wiedereinführung der Rechtsstaatlichkeit und eine schwerwiegende Spaltung der Gesellschaft nach sich gezogen.

Dr. Schäuble: Meine Überzeugung ist, dass nationale Rechtsordnungen wie internationales Recht zu dieser neuen Form der Bedrohung im Grunde nicht mehr richtig passen. Das Grundgesetz würde doch zerbrechen, wenn wir es nicht anpassen würden, gerade bei solchen zentralen Fragen. Wir leben nicht mehr in der Welt des Jahres 1949.

Chaskalson: Wir haben keinen Zweifel, dass eine echte und erhebliche Gefahr von Terrorismus in verschiedenen Teilen der Welt ausgeht und dass Regierungen verpflichtet sind, dieser Gefahr mit wirksamen Maßnahmen zu begegnen. Das bedeutet aber nicht, dass dabei anerkannte Grundsätze des Völkerrechts ignoriert werden könnten oder sollten.

Die internationalen Menschenrechte und das humanitäre Völkerrecht wurden entwickelt, um das Verhalten von Staaten in Krisenzeiten zu regulieren. Dieser rechtliche Rahmen wurde im Anschluss an Völkermord und Krieg formuliert und zwar von Menschen, welche die Herausforderungen verstanden, denen sich Staaten in Krisenzeiten stellen müssen. Diese Gesetze sind kein Hindernis bei dem Vorgehen gegen Terrorismus. Sie wurden von Staaten so geschrieben, dass diese flexibel auf Krisen reagieren können, gleichzeitig aber die Eile nicht Mindeststandards verdrängen, welche das Aushängeschild freier und demokratischer Gesellschaften sind, in denen die Würde aller Menschen geachtet und gewahrt wird.

Menschenrechte und das humanitäre Recht wurden nicht vor dem Hintergrund von Frieden und politischer Stabilität geschaffen. Umgekehrt dienen diese Regeln gerade dazu, den Staaten einen Rahmen zu geben, der es ihnen erlaubt, selbst auf die gravierendsten Krisen wirksam zu reagieren. Die rechtlichen Kriterien, an denen Staaten gemessen werden sollen, wurden in langen und schwierigen Verhandlungen von souveränen Staaten selbst ausgehandelt.

Der Rechtsrahmen, der vor dem 11.09.2001 bestanden hat, ist äußerst robust und wirksam. Internationale Menschenrechte und das humanitäre Völkerrecht wurden gerade deshalb ausgearbeitet, um die Sicherheit der Menschen zu garantieren. Unser Ausschuss ist zu dem Ergebnis gekommen, dass dieser rechtliche Rahmen ausreichend flexibel ist, um auch den aktuellen Gefahren zu begegnen.

Terroristische Taten sind Straftaten. Wenn man das Label „Terrorismus“ weglässt, handelt es sich um Mord, Geiselnahme, Entführung und Gewalttaten. In jeder Rechtsordnung sind das schwere Verbrechen. Es ist auch ein Missverständnis, dass Strafverfolgung nur oder hauptsächlich nachträglich erfolgte. Strafverfolgern ist es schon immer gelungen, terroristische und andere organisierte kriminelle Netzwerke aufzudecken und proaktiv zu ermitteln und zu bestrafen, um terroristische Angriffe noch vor ihrer Begehung zu verhindern.

Das Strafrecht hat sich über Generationen entwickelt, um sicher zu stellen, dass Unschuldige freigelassen und Schuldige bestraft werden. Die Gesellschaft kann sich darauf verlassen, dass der Rechtsstaat sie vor Straftaten schützt. Die Strafverfolgung muss allerdings so ausgestattet werden, dass sie ihren Aufgaben wirksam nachkommen kann. Sie darf nicht untergraben werden, wie es im Zusammenhang mit Terrorismus oft geschieht.

Dr. Schäuble: Verteidigung mit militärischen Mitteln muss auch möglich werden gegen Angriffe, selbst wenn diese nicht von staatlichen Truppen geführt werden, aber die Qualität von kriegerischen Angriffen haben. Es macht auf Dauer keinen Sinn, dass die Bundeswehr überall auf der Welt vielfältige Aufgaben wahrnehmen kann, nur nicht in dem Land, in dem das Grundgesetz gilt.

Chaskalson: Einige Regierungen ordnen Terrorismus als militärische Bedrohung ein, die in erster Linie eine militärische Reaktion erforderlich machen soll. Die Anwendung militärischer Gewalt hat in der Vergangenheit oft zu ernsten Verstößen gegen internationale Menschenrechte und/oder internationales humanitäres Recht geführt und ein generelles Klima der Straflosigkeit mit sich gebracht.

Einer Armee die primäre Verantwortung für ein Vorgehen gegen Terroristen zu übertragen führt oft dazu, dass rein militärische Bedürfnisse auf Kosten der Suche nach alternativen Lösungen bevorzugt werden. Wir haben erfahren, dass die Zuständigkeit des Militärs oftmals die Verfolgung anderer politischer, sozialer oder wirtschaftlicher Lösungen verzögert hat. Militärische Beteiligung führte auch dazu, dass die zivile und gerichtliche Aufsicht erheblich eingeschränkt wurde, von Rechts wegen oder de facto. Diese unzureichende Aufsicht zog dann oft die Straflosigkeit schwerer Menschenrechtsverletzungen nach sich.

Jenseits echter bewaffneter Konflikte lässt sich Terrorismus am besten mit einer starken, gut ausgestatteten und menschenrechtskonformen Strafverfolgung begegnen. Wenn unter außergewöhnlichen Umständen Streitkräfte eingeschaltet werden, müssen diese Kräfte ziviler Kontrolle unterliegen und vor den ordentlichen Gerichten zur Verantwortung gezogen werden können.

Dr. Schäuble: Ich bin kein Freund von rechtlichen Grauzonen, deshalb darf der Gesetzgeber nicht untätig bleiben.

Chaskalson: Aus unserer Sicht sind nicht neue gesetzliche Regelungen nötig, sondern eine bessere Beachtung und strenge Befolgung der bestehenden Gesetze. Oft ist anstelle einer Gesetzesänderung ein Politikwechsel nötig.

Staaten sollten sicher stellen, dass ihr Strafrecht und die verschiedenen Institutionen zur Strafverfolgung gut aufgestellt sind, um den langfristigen Herausforderungen des Terrorismus gerecht werden zu können. Die Priorität sollte auf Anstrengungen zur Stärkung der Kapazitäten der ordentlichen Strafverfolgung und Justiz und auf einer Verbesserung der internationalen Zusammenarbeit liegen.

Daneben sind internationale und nationale Anstrengungen zur Durchsetzung von bürgerlichen, kulturellen, wirtschaftlichen, politischen und sozialen Rechten aller Menschen ohne Diskriminierung sowie Maßnahmen gegen den politischen, wirtschaftlichen oder sozialen Ausschluss von Menschen unentbehrliche Instrumente, um Terrorismus zu verhüten und auszulöschen. Die Verhütung von Terrorismus kann sich nicht auf den schmalen Bereich juristischer und verfahrensmäßiger Maßnahmen beschränken. Die Lehren der Vergangenheit zeigen, dass eine Vielzahl von Instrumenten benötigt wird: im Bereich von Bildung, Beziehungen zur Zivilgesellschaft, Polizeiarbeit, Wirtschaft, Außenpolitik, bei der Achtung von Minderheitenrechten und bei der Implementierung von Menschenrechten und Gleichbehandlungsgrundsätzen in alle Politikbereiche.

Die Anstrengungen von Regierungen scheinen sich auf gesetzgeberische Maßnahmen zu konzentrieren. So wichtig das Recht auch ist, kann es die Aufgabe der Verhütung von Terrorismus nicht alleine übernehmen. Regierungen sollten die Herausforderungen ganzheitlicher angehen.

Dr. Schäuble: Wichtig ist, dass wir das Menschenmögliche tun, um zu verhindern, dass etwas passiert.

Chaskalson: Neue Gesetze oder Maßnahmen gegen Terrorismus sollten eine nachweisliche Lücke im bestehenden Recht füllen. Sie sollten mit allen Erfordernissen des internationalen Menschenrechts und gegebenenfalls des humanitären Völkerrechts im Einklang stehen. Der Legislative sollte zugestanden werden, Vorschläge eigenständig und genau zu prüfen. Von ihr sollte nicht verlangt werden, Blankobefugnisse unbedacht in einem Einverfahren abzunicken.

Neue Anti-Terror-Gesetze oder -Maßnahmen sollten klar befristet sein. Auch sollten sie regelmäßig und unabhängig überprüft werden, nicht nur im Hinblick auf ihre Anwendung, sondern auch im Hinblick auf ihre fortbestehende Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit. Regelmäßige Überprüfungen sollten sicher stellen, dass Anti-Terror-Gesetze keine unbeabsichtigten Auswirkungen (etwa auf die Zivilgesellschaft und Minderheiten) haben und dass sie eine wirksame Verantwortlichkeit der Handelnden gewährleisten. Staaten sollten explizite Vorkehrungen dafür treffen, dass als außerordentlich eingeführte Maßnahmen nicht Bestandteil der gewöhnlichen Rechtsordnung werden. Völkerrechtlich können Notstandsmaßnahmen nur für die Dauer eines echten Notstandes rechtmäßig sein und müssen deswegen zeitlich beschränkt sein und einer unabhängigen Überprüfung unterworfen werden.

Dr. Schäuble: Zunehmende Schwierigkeiten habe ich damit, dass ein Terrorist den gleichen Schutz des Grundgesetzes genießen solle wie jeder Bürger.

Chaskalson: Es ist nicht nur falsch, dass Menschenrechte das Vorgehen gegen Terrorismus behindern würden. Vielmehr lässt sich argumentieren, dass die Menschenrechte eine wirksame Waffe der Verteidigung demokratischer Gesellschaften sind. Sie verstärken die Glaubwürdigkeit und Legitimität eines Staates, der auf Gewalt gegen sich reagiert. Menschenrechte können auch tatsächlichen Ungerechtigkeiten, welche Terrorismus begünstigen, begegnen und ihnen abhelfen.

Gewaltsame Konflikte werden mitunter von echten Missständen ausgelöst. Manchmal werden auch schon zuvor bestehende Missstände von Terroristen für ihre eigenen Zwecke ausgenutzt. Teilweise werden Missstände empfunden, die tatsächlich nicht existieren. Schließlich können Missstände auch das Ergebnis von Anti-Terror-Maßnahmen sein. Sicherheitsbeamte wie Opfer berichteten unserem Ausschuss von vielen Fällen, in denen staatliche Menschenrechtsverletzungen genau die Gewalt schüren, der sie begegnen sollen.

Dr. Schäuble: Wir werden auch in Zukunft jeden Hinweis nutzen, den wir bekommen können. Wenn wir für Informationen anderer Nachrichtendienste eine Garantie übernehmen müssen, daß sie unter Wahrung rechtsstaatlicher Prinzipien zustande gekommen sind, können wir den Betrieb einstellen.

Chaskalson: Das innerstaatliche Recht sollte die Verwendung von Geständnissen, die unter Zwang abgelegt wurden, ebenso ausdrücklich verbieten wie die Verwendung von Beweismitteln, die durch Folter, andere Misshandlungen oder sonstige schwere Menschenrechtsverletzungen erlangt wurden. Dieses Verbot sollte unabhängig davon gelten, ob die verbotene Behandlung im In- oder Ausland und mit oder ohne Beteiligung eigener Amtsträger erfolgte.

Die Unterscheidung zwischen einer Verwendung solcher Erkenntnisse zu Beweis- und zu operativen Zwecken ist aus mehreren Gründen problematisch. Sie untergräbt das absolute Folterverbot, welches dauerhafte Pflichten nach sich zieht – nicht zu foltern, Folter nicht zu dulden und die Ergebnisse von Folter nicht für gültig zu erklären. Außerdem werden Staaten, die Foltererkenntnisse verwenden, zu „Abnehmern“ von Folter und legitimieren, ja ermutigen, derartige Praktiken, indem sie einen „Markt“ für daraus gewonnene Erkenntnisse schaffen. In der Sprache des Strafrechts leisten die Staaten Anstiftung und Beihilfe zu den Menschenrechtsverletzungen anderer.

Informationen sollten auch niemals an einen fremden Staat weitergegeben werden, wenn das glaubhafte Risiko besteht, dass dies ernsthafte Menschenrechtsverletzungen nach sich zieht oder zu solchen Menschenrechtsverletzungen beiträgt. Wenn ein Staat systematisch Informationen mit einem Land austauscht, in dem bekanntermaßen Menschenrechte verletzt werden, kann man sich kaum der Argumentation entziehen, dass der Staat – willentlich oder unwillentlich – an den Menschenrechtsverletzungen seines Partners beteiligt ist.

Dr. Schäuble: Wir müssen klären, ob unser Rechtsstaat ausreicht, um den neuen Bedrohungen zu begegnen. Den sogenannten Unterbindungsgewahrsam gibt es ja jetzt schon, zum Beispiel für Hooligans bei Fußballspielen, wenn auch in engen rechtlichen Grenzen. Und wir müssen darüber reden, ob das Maß an Prävention, das unseren Polizeigesetzen heute schon eigen ist, genügt. Man könnte zum Beispiel bestimmte Auflagen für jemand erlassen, den man nicht abschieben kann, etwa ein Kommunikationsverbot im Internet oder mit dem Handy.

Chaskalson: In den letzten Jahren haben verschiedene Staaten präventive Kontrollanordnungen eingeführt. Es handelt sich um polizeiliche Anordnungen, welche die Handlungsmöglichkeiten eines Menschen einschränken, ohne diesen zu inhaftieren. Beispielsweise können die Bewegungs- oder Niederlassungsfreiheit beschränkt werden. Es können lange Zeiten des Hausarrestes angeordnet werden. Die Aushändigung von Reisedokumenten oder die Meldung bei einer Polizeistation kann verlangt werden. Es kann beschränkt werden, wen man treffen oder mit wem man kommunizieren darf. Finanzielle Transaktionen oder die Arbeitsmöglichkeiten können beschränkt werden. Es kann sogar angeordnet werden, welche Moschee der Betroffene besuchen darf und ob er Gebete vorsprechen darf oder nicht.

In der Praxis werden Betroffene mitunter ohne besondere richterliche Anordnung immer wieder durchsucht, zu jeder Tag- und Nachtzeit. Die Schwere dieser Beschränkungen – vor allem, wenn man sie zusammen nimmt – kann ein normales Leben praktisch unmöglich machen. Kontrollanordnungen können jemanden auch als „Terrorverdächtigen“ stigmatisieren und seine Reputation schädigen. Es ist wahrscheinlich, dass auch Familienmitglieder, Freunde und Arbeitskollegen die Folgen einer solchen Stigmatisierung zu spüren bekommen. Diese abschreckende Wirkung kann das Gefühl der Betroffenen von Einsamkeit verstärken.

In einem Fall wurden derartige Beschränkungen bereits kurze Zeit, nachdem eine Person von dem Vorwurf des Terrorismus freigesprochen worden war, auferlegt. In einem anderen Fall hatte sich ein Betroffener auf ein Strafmaß geeinigt und ein Geständnis abgelegt. Im Anschluss an seine Entlassung aus der Strafhaft wurden jedoch Kontrollanordnungen gegen ihn verhängt.

Gesetze, die außerhalb von echten Notstandssituationen eine präventive Inhaftierung ohne Anklage oder Gerichtsverfahren vorsehen, sollten aufgehoben werden.

Staaten ist es nicht erlaubt, Menschen auf der Grundlage von Informationen abzuschieben oder zu inhaftieren, die im Wege der Folter oder sonst grausamer, unmenschlicher oder würdeverletzender Maßnahmen gewonnen wurden. Es gibt aber einen starken Verdacht, dass genau dies geschieht. Obwohl der Einsatz von Folter oder sonst grausamer, unmenschlicher oder würdeverletzender Behandlung oftmals nur schwer nachgewiesen werden kann (besonders, wo Menschen ohne Benachrichtigung der Angehörigen festgehalten werden), so sind die bewährten Grundsätze des Strafrechts doch noch das beste Mittel, um derartigen Rechtsverletzungen auf die Spur zu kommen und sie möglicherweise auch abzustellen. In einem Strafverfahren haben die Betroffenen Gelegenheit, gegen sie sprechende Beweise zu erfahren und gegebenenfalls zu entkräften, Fehlverhalten von Behörden zu bezeugen und ihre widerstreitenden Behauptungen von einer unabhängigen Einrichtung richten zu lassen. Unserem Ausschuss wurde jedoch von vielen Präventivmaßnahmen berichtet, die offenbar gerade zu dem Zweck geschaffen wurden, um die bewährten, traditionellen rechtlichen Anforderungen zu umgehen.

Die Strafverfolgung mit ihren bewährten Beweisanforderungen ist zumindest teilweise durch ein Netz von verwaltungsrechtlichen, zivilrechtlichen und einwanderungsrechtlichen Verfahren ersetzt worden. Einige Staaten haben erklärt, eine strafrechtliche Verfolgung zu bevorzugen, aber in der Praxis scheinen sie lieber auf der Grundlage des geringeren Standards des „Risikos“ als des „Beweises“ zu handeln.

Unserer Ansicht nach ist eine wirksame Strafverfolgung auf der Grundlage der Beachtung der Menschenrechte und der Rechtsstaatlichkeit langfristig der bestmögliche Schutz einer Gesellschaft vor Terrorismus. Dies ist die Lehre aus der Vergangenheit. Tatsächlich aber werden unter Außerachtlassung historischer Erfahrungen bewährte Strafverfolgungssysteme mit der Begründung abgelöst, sie seien unzureichend. Grundsätze der Fairness und des fairen Verfahrens, die im Zentrum jeder Strafjustiz stehen sollten, werden von einigen Staaten wegen der angeblich einmaligen Gefahr des Terrorismus ignoriert. Anstelle von bewährten Verfahren werden außerordentliche Verfahren vorgeschlagen. Einige Regierungen nutzen die Verhütung von Terrorismus nur als Vorwand, um unterdrückende Gesetze und Maßnahmen zur Stärkung ihrer Macht zu rechtfertigen, während andere wirklich versuchen, wirksam auf die Gefahr zu reagieren, so wie sie sie sehen. Das Problem liegt oft nicht in einem Fehlen von Gesetzen, sondern in unter Eile veranschiedeten, unbedachten neuen Gesetzen. Wo die Strafjustiz schwach ist, muss sie gestärkt und besser ausgestattet werden, anstatt sie zu umgehen.

Dr. Schäuble: Wir müssen darüber reden, wie wir Terrorverdächtige unter Beachtung ihrer Rechte leichter abschieben können.

Chaskalson: Die Parlamentarische Versammlung des Europarats hat erklärt: „Die Anwendung von Abschiebemaßnahmen gegen [schon lange hier lebende Einwanderer] scheint sowohl unverhältnismäßig wie auch diskriminierend zu sein. Unverhältnismäßig, weil sie lebenslange Folgen für den Betroffenen hat und oft die Trennung von seiner Familie und die Herauslösung aus seiner Umgebung mit sich bringt. Diskriminierend, weil der Staat eine solche Maßnahme gegen seine eigenen Staatsbürger nicht einsetzen kann.“ Staaten sollten sicherstellen, dass das Ausländerrecht im Zuge des Vorgehens gegen Terrorismus nicht als Ersatz für das Strafrecht genutzt wird.

Sie sollten insbesondere ihr Bekenntnis zu dem Grundsatz bekräftigen, dass eine Abschiebung nicht in Staaten erfolgen darf, in denen dem Betroffenen schwere Menschenrechtsverletzungen drohen. Staaten sollten sich dabei nicht auf diplomatische Zusicherungen oder andere unverbindliche Übereinkünfte verlassen, um Menschen trotz des echten Risikos schwerer Verletzungen ihrer Menschenrechte ausliefern zu können. Der frühere UNO-Hochkommissar für Menschenrechte, der UNO-Sonderberichterstatter für Folter, der UNO-Sonderberichterstatter für Menschenrechte und Terrorismus, andere weltweite und regionale Menschenrechtsinstitutionen wie auch führende Nichtregierungs-Menschenrechtsorganisationen haben allesamt den Einsatz diplomatischer Zusicherungen abgelehnt, nicht zuletzt, weil sich Systeme zur Beobachtung ihrer Einhaltung als fehlerhaft herausgestellt haben. Es handelt sich schließlich um unverbindliche Zusicherungen, die von Staaten eingeholt werden, die selbst ihre rechtlich bindenden Verpflichtungen zur Verhütung und zum Verbot von Folter ignorieren. Diplomatische Zusicherungen werden außerdem in einer Situation gegeben, in der weder der entsendende noch der empfangende Staat ein eigenes Interesse daran haben, dass die Zusicherungen eingehalten werden. Selbst wenn ein Interesse an der Überwachung der Einhaltung gegeben wäre, ist kaum vorstellbar, wie ein solches System wirksam funktionieren könnte. Anders als die Todesstrafe, die relativ einfach überprüft werden kann, ist es äußerst schwer, zu garantieren, dass in einem bestimmten Fall keine Folter stattgefunden hat, weil der Betroffene Misshandlungen kaum offenlegen wird, solange er sich in der Hand seiner Folterer befindet. In vielen Fällen ist die Gefahr von Folter zudem höchst ortsabhängig und kann man sich auf Zusicherungen von hohen Regierungsbeamten aus der Hauptstadt nicht verlassen. Selbst wenn trotz allem einmal der Verstoß gegen eine Zusicherung bekannt werden sollte, bestehen für den Betroffenen keine oder kaum Abhilfemöglichkeiten für den angerichteten Schaden. Bereits im Vorfeld können Betroffene die Verlässlichkeit von Zusicherungen kaum angreifen.

Dr. Schäuble: Die meisten Menschen sind über Terrorismus und Kriminalität beunruhigt, nicht über polizeiliche Schutzmaßnahmen.

Chaskalson: Es ist weithin bekannt und vorhersehbar, dass ein Abbau grundlegender Sicherungen schwere Menschenrechtsverletzungen nach sich zieht. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nach der wirklichen Absicht der Autoren von Anti-Terror-Gesetzen. Dienen solche Gesetze wirklich der Gewährleistung von Sicherheit und der Eindämmung von Gewalt? Oder sollen sie den Sicherheitsbehörden eine Lizenz dafür geben, vorzugehen, wie sie es für richtig halten?

Einen länger währenden Ausnahmezustand zeichnet aus, dass die Macht der Exekutive ausgeweitet wird, ein Rechtsrahmen geschaffen wird, der Menschenrechtsverletzungen (einschließlich Folter und Misshandlung) begünstigt, dass Mechanismen der Verantwortlichkeit eingeschränkt werden und dass zuletzt die allgemeine Strafrechtspflege in Mitleidenschaft gezogen wird. Befugnisse, um mit einem Ausnahmezustand fertig zu werden, sind in der Vergangenheit oft dauerhaft geworden.

Unter Anwendung von Anti-Terror-Gesetzen wurden in Indien beispielsweise Zehntausende festgenommen, aber nur 8.000 von ihnen wurden vor Gericht gestellt und nur 0,8% wurden verurteilt. Diese geringe Verurteilungsrate, welche aus anderen Rechtsordnungen ebenfalls berichtet wird, bestätigt, dass viele wegen Terrorverdachts festgenommene Menschen keine echte Verbindung zu Terrorismus aufweisen. Ihre Verhaftung könnte in erster Linie nicht der Strafverfolgung, sondern der Informationsgewinnung oder der Einschüchterung einer verdächtigen Gruppe dienen.

Eine weitere Maßnahme zur Verhinderung von Terrorismus ist das Listen. In „Terrorlisten“ aufgenommen werden Personen und Organisationen, die im Verdacht stehen, in Terrorismus verwickelt zu sein. Gelistete Organisationen werden meist verboten, während gelistete Personen Beschränkungen ihrer Bewegungsfreiheit oder ihrer finanziellen Transaktionen unterworfen werden. Die Reisefreiheit kann beschränkt und Vermögen konfisziert werden. Für unseren Ausschuss war klar, dass die Praxis der Listung zu Menschenrechtsverletzungen geführt hat und dass, wo es sie überhaupt gibt, verfahrensmäßige Sicherungen unzureichend sind.

Uns wurde von den schrecklichen Auswirkungen von Maßnahmen wie präventiver Haft, Auslieferung oder Deportation berichtet. In einigen Fällen, in denen Menschen gefoltert wurden, müssen sie im Fall ihrer Rückkehr erneute Folterung befürchten. In anderen Fällen sind die Konsequenzen zwar nicht so gravierend, schließen aber das Auseinanderbrechen von Familien und schwere Traumatisierungen ein.

Die potenziell schädliche Wirkung kann weit über die Betroffenen hinaus reichen. Unserem Ausschuss wurde berichtet, dass sich ganze Gemeinschaften unverhältnismäßig vielen Maßnahmen ausgesetzt sehen. Wenn der Anschein besteht, dass Personen wegen ihres Einflusses und nicht wegen einer aktiven Beteiligung an Terrorismus in den Fokus der Behörden geraten, dann könnte der Staat ganze Gemeinschaften gegen sich aufbringen. Vorbeugende Maßnahmen könnten als Sanktionierung kontroverser Meinungsäußerungen und Ideen wahrgenommen werden.

Dr. Schäuble: Wir tun, was wir können – ohne in einen Zustand ständiger Erregung zu geraten. Wir müssen beständig und in Ruhe die Instrumente der Terrorabwehr verbessern.

Chaskalson: Frühere Instrumente der Terrorabwehr wurden uns gegenüber – an ihren eigenen Zielen gemessen – als kontraproduktiv beschrieben, weil sie oftmals genau diejenigen Menschen gegen den Staat aufbringen, die bei der Sammlung von Informationen, bei der Verhütung von Anschlägen, bei der Lieferung von Beweismitteln zur Festnahme, Anklage und Bestrafung von Terroristen behilflich sein könnten.

So bestand unter den Teilnehmern an der nordirischen Anhörung, darunter höchste Polizeibeamte, weitgehende Einigkeit darüber, dass viele der früheren Ausnahmebefugnisse aus Sicherheitssicht, in politischer Hinsicht und auch unter dem Aspekt der Menschenrechte ein Fehlschlag waren. Der Vorwurf, dass Ausnahmegesetzgebung sogar an ihren eigenen Zielen gemessen fehlschlug, gilt insbesondere für das Instrument der präventiven Sicherungsverwahrung. Die Festnahme von Terrorverdächtigen zwischen 1972 und 1975 wurde von Armeeoffizieren und Ministern inzwischen als „vollkommene Katastrophe“ bewertet. Die Spannungen in Gemeinschaften wurden verstärkt, Hoffnungen auf friedlichen Wandel durch Reform und Dialog wurden zerstört und der Zustrom zu bewaffneten Gruppierungen (Republikaner und Loyalisten) nahm zu.

Auch das diskriminierende Vorgehen gegen oder die Verdrängung bestimmter Gruppen hat sich oft als kontraproduktiv erwiesen. Maßnahmen, die sich gegen Mitglieder bestimmter Gemeinschaften zu richten scheinen, bergen die Gefahr, Unschuldige zu treffen, ganze Gruppen zu stigmatisieren und für Behörden unerlässliche Erkenntnisse und Zusammenarbeit versiegen zu lassen. Staatliche Maßnahmen, die sich gegen Minderheiten richten oder von denen dies angenommen wird, erschweren es gemäßigten und alternativen Stimmen innerhalb dieser Minderheiten, zu sprechen und gehört zu werden.

Die Gefahr, Menschen oder Gemeinschaften (oftmals gerade diejenigen, auf die man zur Verhütung von Terrorismus am meisten angewiesen ist) gegen sich aufzubringen, ist noch größer, wo man sich auf unsubstanziierte geheimdienstliche Informationen verlässt. Zweifel über die Verlässlichkeit, Qualität und Herkunft geheimdienstlicher Informationen können ein eigentlich legitimes Vorgehen untergraben, weil geheimdienstliche Informationen einer unabhängigen Überprüfung weniger zugänglich sind. Im Ergebnis können präventive Maßnahmen willkürlich und diskriminierend sein oder erscheinen.

Langfristig können Anti-Terror-Maßnahmen nur mit Unterstützung einer informierten Öffentlichkeit wirksam sein. Gegen tatsächliche oder wahrgenommene Missstände, die von Terroristen ausgenutzt werden könnten, sollte ein Aktionsplan entwickelt werden.

Dr. Schäuble: Wir sollten die Leistungsfähigkeit der Nachrichtendienste nicht durch parlamentarische Untersuchungsausschüsse gefährden.

Chaskalson: Die Beachtung der Demokratie und Menschenrechte erfordert Transparenz und Verantwortlichkeit. In vielen Staaten fördert die Gefahr von Terrorismus stattdessen eine Kultur der Geheimhaltung. Natürlich gibt es ein Bedürfnis nach einem gewissen Maß an Geheimhaltung, aber Geheimhaltung kann oftmals als nützliche Deckung für diejenigen dienen, die sich nie für ihre Handlungen verantworten wollten oder die ernsthafte Verstöße verbergen wollen.

Verantwortlichkeit ist kein Hindernis für das Vorgehen gegen Terrorismus. Sie bildet vielmehr die entscheidende Grundlage, um Anti-Terror-Maßnahmen die öffentliche Unterstützung und Legitimität zu beschaffen, die sie brauchen, um wirklich wirksam zu sein. Nach Auffassung unseres Ausschusses müssen Behörden damit rechnen, für ihre Handlungen in vollem Umfang verantwortlich gemacht zu werden und einer hinreichenden, unabhängigen Überprüfung unterzogen zu werden.

Wo Staaten Menschenrechtsverletzungen vorgeworfen werden, sollten sie wirksame Ermittlungen mit genügender Offenlegung der erforderlichen Informationen gegenüber den Ermittlungsorganen sicherstellen. Die Verantwortlichkeit sollte auf allen Ebenen gestärkt werden. Vor allem sollten Immunitäts- und Straflosigkeitsklauseln sowie Beschränkungen des Zugangs zu den Gerichten aufgehoben werden. Staaten sollten wirksame Abhilfemöglichkeiten und Entschädigung für Menschenrechtsverletzungen sicherstellen (einschließlich der von ihren Geheimdiensten begangenen). Sie sollten Vorwürfe von Menschenrechtsverletzungen wie Entführungen, geheimer Inhaftierung oder Misshandlung sorgfältig und unabhängig aufklären lassen. Das Bedürfnis nach Geheimhaltung der Aktivitäten von Geheimdiensten darf dem Zugang von Opfern zu wirksamer Abhilfe und Entschädigung nicht im Wege stehen.

Geheimdiensten weltweit sind neue Befugnisse und Ressourcen eingeräumt worden, aber die juristische und politische Verantwortlichkeit hat oftmals nicht Schritt gehalten. Geheimhaltung und das Fehlen eines fairen Verfahrens, welches oft die Folge von Geheimhaltung ist, können sowohl in der Wahrnehmung wie auch in der Wirklichkeit Unrecht nach sich ziehen. Dies wiederum kann die wahrgenommene Legitimität staatlicher Anti-Terror-Maßnahmen untergraben.

Wir müssen leider beobachten, dass Menschenrechtsverletzungen nicht aufgeklärt werden oder Ermittlungen behindert werden durch Geheimhaltung, mangelnde Abhilfemöglichkeiten, fehlende Bestrafung oder Immunitätsbestimmungen. Wir glauben, dass dies geändert werden muss. Die Straflosigkeit zu beenden und die Verantwortlichkeit zu gewährleisten ist entscheidend, um das Vertrauen in die Geheimdienste zu gewährleisten. Wirklich verantwortliche Geheimdienste sind unabdingbar, wenn Staaten ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen einschließlich der einschlägigen Beschlüsse des Weltsicherheitsrats nachkommen sollen.

Wo dies noch nicht erfolgt ist, sollten Ermittlungen eingeleitet werden, um Vorwürfe ernster Menschenrechtsverletzungen vollständig aufzuklären, mutmaßliche Rechtsverletzer vor Gericht zu stellen und die Opfer zu entschädigen. Um die Wiederholung solcher Verstöße in Zukunft zu vermeiden, können dauerhafte Beschwerdeverfahren (vor Ombudsmännern oder Generalinspektoren wie in Kanada oder Australien) von großem Wert sein, besonders wenn diese von Amts wegen tätig werden und alle relevanten Informationen einsehen können.

Die für wirksame Geheimdienstarbeit erforderliche Geheimhaltung sollte angestrebt werden, ohne eine institutionelle Kultur der Geheimhaltung zu fördern. Besonders wichtig ist es, dass Staaten dafür sorgen, dass schwere Menschenrechtsverletzungen niemals im Namen des „Staatsgeheimnisses“ gerechtfertigt werden können und dass derartige Verbrechen nie wegen einer Kultur der Geheimhaltung vor Bestrafung sicher sind. Opfern darf wirksame Abhilfe und Entschädigung nicht auf der Grundlage nationaler Institute wie des Staatsgeheimnisses vorenthalten werden.

Staaten sollten sicher stellen, dass ihre menschenrechtlichen Verpflichtungen bei der Sammlung und Speicherung von Informationen beachtet werden. In besonderem Maße muss dafür gesorgt werden, dass derartiges Material nicht in diskriminierender Weise genutzt wird. Vorherige richterliche Anordnungen und gerichtliche Aufsicht sollten ein integraler Bestandteil tiefgreifender Überwachungsbefugnisse sein. Es sollte rechtlich klar festgelegt sein, wann solche Befugnisse genutzt werden dürfen und unter welchen Voraussetzungen.

Dr. Schäuble: Wir sollten versuchen, solche Fragen möglichst präzise verfassungsrechtlich zu klären, und Rechtsgrundlagen schaffen, die uns die nötigen Freiheiten im Kampf gegen den Terrorismus bieten.

Chaskalson: Der Terrorismus ist Realität und Staaten sind verpflichtet, der Gefahr zu begegnen. Viele der aktuellen Anti-Terror-Maßnahmen sind aber illegal und sogar kontraproduktiv.

Es ist das Grundmotiv unseres Berichts, dass jeder implizite Widerspruch zwischen der Gewährleistung der Rechte der Menschen und ihrer Sicherheit falsch ist. Die Gewährleistung der Menschenrechte bedeutet nicht, dass man nicht entschieden genug gegen Terrorismus vorgehen würde. Im Gegenteil ist das Vorgehen gegen Terrorismus selbst ein menschenrechtliches Ziel, weil Staaten eine Pflicht zum Schutz der Menschen auf ihrem Staatsgebiet vor Terrorismus trifft. Diese Schutzpflicht verpflichtet sie, Schaden durch Terrorismus abzuwenden, zu bestrafen, zu untersuchen und Abhilfe zu schaffen. Zugleich müssen Staaten akzeptieren, dass diese Schutzpflicht sowohl für diejenigen, die der Gefahr von Terrorismus ausgesetzt sind, als auch für diejenigen, die des Terrorismus verdächtigt werden, gilt. Dem Staat steht es nicht zu, bestimmte Menschen aus des Rechtsordnung auszuschließen.

Die Wechselwirkung zwischen Menschenrechten und Sicherheit lässt sich am besten erklären, indem man die Entstehungsgeschichte des modernen Menschenrechtsrahmens betrachtet. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte wurde 1948 im Anschluss an den Horror von Völkermord im Zweiten Weltkrieg beschlossen und verkündet. Die Völker der Welt erkannten an, dass „die Nichtanerkennung und Verachtung der Menschenrechte zu Akten der Barbarei geführt haben, die das Gewissen der Menschheit mit Empörung erfüllen“. Die Anerkennung der Tiefen, in welche verkommene Menschen sinken können, führte die Weltgemeinschaft zu der Erkenntnis, dass die einzige Möglichkeit, solchen Schrecken in der Zukunft zu verhindern, in der Beachtung des Grundsatzes liegt, dass „alle Menschen […] frei und gleich an Würde und Rechten geboren“ sind. Die internationale Einigkeit, die in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und in der UN-Charta zum Ausdruck kommt, lag darin, dass niemand jemals wieder den Schutz des Rechts verlieren sollte. In anderen Worten: Der moderne Rahmen des Völkerrechts, ausgehend von der Charta der Vereinten Nationen, wurde wegen und nicht trotz des Bedürfnisses nach Sicherheit geschaffen. Wir sind davon überzeugt, dass Staaten, die sich an diesem Rahmen zu schaffen machen, zu ihrem eigenen Schaden handeln.

Nachdem wir Menschen aus der ganzen Welt angehört haben, können wir ohne jedes Zögern bekräftigen, dass die beste Garantie der Sicherheit jedes Einzelnen in der Aufrechterhaltung des Grundsatzes der Menschenwürde liegt. Die Würde des Menschen – ein moralischer und rechtlicher Imperativ – lässt sich nur durch Beachtung der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts gewährleisten. Die Würde des Menschen und die Beachtung der Herrschaft des Rechts muss deswegen im Zentrum der Anstrengungen zur Erzielung eines neuen internationalen Konsenses über das Vorgehen gegen Terrorismus stehen.

Dr. Schäuble: Ich bin von dem Urteil nicht überrascht. Ich begrüße es. Wir haben jetzt Klarheit, und es bestätigt auch das, was wir immer gesagt haben. Insofern werten wir es sorgfältig aus, aber wir ziehen keine neuen Erkenntnisse daraus.

1 Stern2 Sterne3 Sterne4 Sterne5 Sterne (noch nicht bewertet)
Loading...
6.072mal gelesen

Beitrag per E-Mail versenden Beitrag per E-Mail versenden Seite drucken Seite drucken

Verwandte Artikel

Weitere Artikel zum Thema Datenschutz im Staatssektor, Juristisches, Metaowl-Watchblog, Sicherheitspolitik

1 Kommentar »


  1. Schäuble bezeichnet Meldung über Geheimpapier als "Blödsinn" — 25. August 2011 @ 18.20 Uhr

    [...] -- Trainico bildet aus! Kalkofes Mattscheibe - Klaus und Klaus (Speckbulette) In Blogs gefunden: streitgespräch zwischen dr schäuble und verfassungsrichter über dr schäuble: der unsicherheitsrat hat gemäß der uncharta nach den angriffen vom 11 [...]

RSS-feed für Kommentare zu diesem Beitrag · TrackBack-URI

Kommentieren Sie diesen Artikel


 
Stoppt die Vorratsdatenspeicherung! Jetzt klicken & handeln!Willst du auch bei der Aktion teilnehmen? Hier findest du alle relevanten Infos und Materialien: