Aktuelle Sicherheitspolitik auf dem rechtsstaatlichen Prüfstand

Erwiderung auf Schäuble, ZRP 2007, 210*

1. Einleitung

In der rechtspolitischen Debatte der letzten Jahre vorherrschend ist die Auffassung, der Staat müsse seinen Bürgern „das größtmögliche Maß an Sicherheit“ vor Straftaten garantieren.1 Dazu müssten ihm alle verfügbaren Instrumente an die Hand gegeben werden. Geboten sei eine beständige Erweiterung („Verbesserung“) der staatlichen Eingriffsbefugnisse. Zum Zweck einer möglichst umfassenden „Sicherheitsvorsorge“ sei eine „breitflächige vorfeldaufklärende Informationssichtung“ erforderlich.2 Dieses Sicherheitsparadigma kennt keine immanenten Grenzen. Bundesinnenminister Dr. Wolfgang Schäuble erklärte gegenüber dem Spiegel: „Die rote Linie ist ganz einfach: Sie ist immer durch die Verfassung definiert, die man allerdings verändern kann.“

Fraglich ist, wie diese Argumentation im Lichte rechtsstaatlicher Grundsätze zu würdigen ist.

2. Argumentationsmuster

a. Waffengleichheit

Die Vertreter des vorherrschenden Sicherheitsparadigmas fordern eine „Waffengleichheit“ von Staat und Straftätern. Der Staat müsse entsprechenden Gruppierungen „auf Augenhöhe begegnen“. In einer etwas kruderen Formulierung heißt es, der Staat dürfe sich nicht „selbst blind und dumm“ stellen. Daten- und Grundrechtsschutz dürfe kein „Täterschutz“ sein. Straftäter seien „klug genug, so etwas auszunutzen“.

Ausgangspunkt des freiheitlichen Verfassungsstaats ist hingegen das Bekenntnis zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt (Art. 1 Abs. 2 GG). Seit dem Lüth-Urteil entnimmt das Bundesverfassungsgericht dem Grundgesetz eine Wertentscheidung für den Schutz von Freiheit und Menschenwürde als oberstem Zweck allen Rechts.3

Danach kann der Schutz vor Angriffen nicht rechtfertigen, was die Freiheit des Individuums oder der Gesellschaft unangemessen einschränkt. Der Rechtsstaat verzichtet bewusst auf bestimmte staatliche Befugnisse, selbst wenn sie im Einzelfall Leben retten könnten. Er nimmt bewusst in Kauf, aufgrund seiner Bindungen in bestimmten Situationen keine Hilfe leisten und keinen Schutz gewährleisten zu können. Der Schutz der Freiheit des Menschen und der freiheitlichen Gesellschaft ist für ihn letztendlich wichtiger als der Versuch, Gefahren möglichst umfassend abzuwehren.

Das Grundgesetz beruht auf der historischen Erkenntnis, dass es auf Dauer nicht in unserem Interesse liegt, wenn der Staat „alles Menschenmögliche“ mit der Begründung unternimmt, unsere Sicherheit gewährleisten oder sonst in unserem Interesse handeln zu wollen. Grundlage dieser Erkenntnis ist die Erfahrung mit totalitären Regimes auf deutschem Boden, die im Übrigen nicht plötzlich, sondern schleichend und von vielen Menschen begrüßt Einzug gehalten haben. Bedenklich stimmt deswegen die Aussage des gegenwärtigen Bundesinnenministers, unser Staat dürfe nicht „weniger Schutz gewähren als andere, weniger demokratische Staatsformen“. Die rechtsstaatlichen Bindungen, derentwegen ein freiheitlicher Staat unter Umständen keinen Schutz gewährleisten kann, schützen unsere Rechte in der Summe weit besser als autoritäre oder totalitäre Staatsordnungen, die anfällig für Willkür, Missbrauch und Demütigungen sind.

Der Rechtsstaat verzichtet deswegen bewusst auf eine „Waffengleichheit“ mit Straftätern. Er ist nicht blind, weil er nicht alles sehen will, nicht dumm, weil er nicht alles wissen will, nicht schwach, weil er nicht alle Mittel einsetzen will. Er ist so stark, dass er den Missbrauch seiner Freiheiten hinnehmen kann. Ist der Grundrechtsschutz universell garantiert, so ist er immer auch „Täterschutz“. Die von den Grundrechten gesicherten Freiräume sind gleichwohl nicht „rechtsfreie Räume“, sondern staatsfreie Räume.

Nur das Primat der Freiheit bewahrt Unschuldige ausreichend vor staatlichen Vor- und Fehlurteilen. Nur auf diese Weise kann die unbefangene Mitwirkung der Bürger an einer demokratischen Willensbildung gesichert werden. Diese gesamtgesellschaftliche Bedeutung der Grundrechte verkennt, wer bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung nur darauf abstellen will, „wie einschneidend die Maßnahme für den Einzelnen ist“. Wer mehr staatliche „Freiheiten im Kampf gegen den Terrorismus“ fordert, verkehrt den abwehrrechtlichen Freiheitsbegriff des Grundgesetzes in sein Gegenteil.

Das Vertrauen der Bürger und auch das internationale Ansehen des Rechtsstaats beruhen darauf, dass der Rechtsstaat auch in Krisensituationen maßvoll und zurückhaltend agiert und letztendlich doch die Oberhand behält. Die neuere Forschung bestätigt in Spielexperimenten eindrucksvoll, dass auf gegenseitigem Vertrauen beruhende Spielregeln trotz einzelner Missbräuche den Beteiligten insgesamt weit höhere Vorteile bringen als Spielregeln, die auf präventiven Kontrollmechanismen basieren.4

b. Rechtssicherheit

Eine weitere Argumentationslinie der Vertreter des Sicherheitsparadigmas hat die Rechtssicherheit zum Gegenstand. Argumentiert wird, nur präzise Rechtsgrundlagen und Eingriffsermächtigungen könnten das staatliche Handeln auch in Krisensituationen leiten.

Tatsächlich bieten die Grundrechte dem Staat in allen Situationen eine präzise und rechtssichere Handlungsanleitung: Wo der Gesetzgeber nicht Eingriffe in unsere Rechte normenklar gestattet hat, sind sie verboten. Dass Ziel dieser Argumentation nicht wirklich die Schaffung von Rechtssicherheit ist, zeigt sich daran, dass mit dem Argument der Rechtssicherheit nie ein normenklares Verbot für den Staat angestrebt wird, sondern stets eine Ausweitung der staatlichen Machtbefugnisse.

c. Delegitimierung

Grundlegender ist das Argument, der Grundrechtsschutz und die verfassungsrechtlichen Bindungen würden von den Bürgern auf Dauer nur anerkannt, wenn sie der staatlichen Gewährleistung von Sicherheit nicht entgegen stünden. Erlaube das Grundgesetz nicht, „das größtmögliche Maß an Sicherheit“ zu gewährleisten, verliere es das Vertrauen und die Unterstützung der Bevölkerungsmehrheit, würde unsere Staatsordnung anfällig für Extremisten, die einen starken Staat und eine feste Ordnung versprechen. Gegenüber dem Spiegel erklärte der Bundesinnenminister: „Das Grundgesetz würde doch zerbrechen, wenn wir es nicht anpassen würden“. Nur ein starker Staat schaffe Vertrauen.

Im Ausgangspunkt zutreffend ist, dass der Schutz vor Angreifern traditionell die wichtigste staatliche Aufgabe darstellte. Die Bürger erwarten zurecht, dass der Staat im Gegenzug für das ihm eingeräumte Gewaltmonopol ein angemessenes Maß an Rechtsgüterschutz gewährleistet, wozu auch eine effektive Strafverfolgung zu zählen ist. Ein angemessenes Schutzniveau ist in der Bundesrepublik allerdings schon immer gewährleistet gewesen, nämlich auf der Basis der traditionellen, anlassbezogenen strafprozessualen Befugnisse gegen Verdächtige und polizeilichen Befugnisse gegen Störer. In diesem Bereich kommt es nicht zu verfassungsrechtlichen Problemen.

Die Frage ist, ob der Staat den Bürgern darüber hinaus ein weiter gehendes, maximales Maß an Sicherheit zusichern muss, um ihre Unterstützung zu erhalten. Unterstellt man einen Zusammenhang zwischen Sicherheitsgefühl und Identifizierung mit dem Staatswesen, so gibt die empirische Sicherheitsforschung wichtige Antworten auf diese Frage. Danach hängt das persönliche Sicherheitsgefühl der Menschen nicht von dem objektiven Kriminalitätsrisiko ab, auch nicht von dem gefühlten individuellen Kriminalitätsrisiko. Ein Zusammenhang zwischen staatlichen Eingriffsbefugnissen und Sicherheitsgefühl ist ebenfalls nicht nachgewiesen. Demgegenüber wird das Vertrauen der Bürger deutlich davon beeinflusst, für wie sicher sie Deutschland insgesamt halten. Diese Beurteilung wiederum wird geprägt von der Darstellung in den Medien, die ihrerseits oftmals Äußerungen führender Politiker zum Gegenstand hat.

Streben führende Politiker eine ständige „Verbesserung“ und Ausweitung staatlicher Eingriffsbefugnisse an, müssen sie dies damit begründen, dass unsere Sicherheit nur auf diese Weise zu gewährleisten sei, das geltende Recht also kein ausreichendes Maß an Sicherheit gewährleiste. Diese Politik, die Vertrauen schaffen soll, dürfte damit im Gegenteil das Vertrauen der Menschen in die Rechtsordnung und den Staat immer wieder erschüttern. Werden spektakuläre Straftaten stets zur Begründung herangezogen, um neue Gesetze zu beschließen, kommt es aber – zwangsläufig – gleichwohl immer wieder zu solchen Straftaten, so verlieren die Menschen das Vertrauen in den Staat und die Redlichkeit seiner Vertreter. Johannes Rau warnte in seiner letzten Berliner Rede als Bundespräsident zurecht, dass Untergangsszenarien und Aktionismus Politikverdrossenheit fördern. Eine expansive Sicherheitspolitik dürfte auch nicht vor Extremismus schützen, sondern im Gegenteil Menschen dazu veranlassen, sogleich das „Original“ in Form extremistischer Parteien zu wählen, die eine vollkommen geordnete Gesellschaft und einen „harten“ Staat frei von rechtsstaatlichen Bindungen versprechen.

Die Richtigkeit der These, die Bürger würden einen Verzicht auf den Einsatz bestimmter Mittel seitens der Sicherheitsbehörden nicht akzeptieren, darf bezweifelt werden. Dieser Verzicht ist rational begründbar und vermittelbar. Schon im Ausgangspunkt ist ein Zusammenhang zwischen staatlichen Eingriffsbefugnissen und Sicherheitsniveau nicht nachzuweisen. Mit einem starken Grundrechtsschutz lebt man in Deutschland sicherer als in Demokratien mit erheblich weiter gehenden Befugnissen der Sicherheitsbehörden. Dem unsicheren Nutzen solcher Maßnahmen steht ein sicherer Schaden für unsere freiheitliche Gesellschaft gegenüber, wie sich etwa im Vorfeld und während der Demonstrationen anlässlich des G8-Gipfels gezeigt hat. Hinzu kommt, dass alternative Instrumente wie gezielte kriminalpräventive Projektarbeit, städtebauliche Verbesserungen, Aufklärung oder persönliche Schutzmaßnahmen einen insgesamt ebenso guten oder besseren Schutz vor Kriminalität ermöglichen als weitere rechtspolitische Maßnahmen. Wer den Mut dazu aufbringt, kann folglich auch nach schweren Straftaten begründen, weshalb gesetzgeberische Maßnahmen nicht sinnvoll sind.

Umfragen bestätigen seit längerem, dass eine große Mehrheit der Bevölkerung die vorhandenen Sicherheitsbefugnisse für ausreichend oder bereits zu weitgehend hält. Fragt man nach den persönlichen Sorgen und Ängsten der Menschen, stehen ebenfalls gesundheitliche, soziale und finanzielle Ängste im Vordergrund. Das verfassungsrichterliche Verbot des Abschusses von Passagierflugzeugen wurde von einer großen Mehrheit der Bevölkerung begrüßt. All dies weist darauf hin, dass die Menschen rechtsstaatliche Beschränkungen bei der Strafverfolgung und Gefahrenabwehr durchaus billigen. Gerade der rechtsstaatliche Umgang des Staates mit seinen Bürgern und Straftätern schafft Vertrauen und erhöht das Ansehen des Staates.

d. Bedrohung

Kernargument der Vertreter des Sicherheitsparadigmas ist die „Bedrohungslage“. In der Frühzeit der Geschichte der Bundesrepublik wurde der Kommunismus angeführt, um Grundrechtseingriffe und Verfassungsänderungen zu rechtfertigen. Später trat der Schutz vor linksextremistisch motiviertem Terrorismus hinzu, in den achtziger Jahren der Schutz vor organisierter Kriminalität. Nach dem Fall der Mauer wurde in der „multipolaren Weltordnung“ eine neue Gefahrenquelle erblickt. Seit 2001 konzentriert sich die Argumentation auf den internationalen Terrorismus. Dieser stelle eine „Bedrohung“ von neuer Qualität dar, zu welcher „nationale Rechtsordnungen wie internationales Recht […] nicht mehr richtig passen“. Das Grundgesetz kommentiert der Bundesinnenminister mit den Worten: „Wir leben nicht mehr in der Welt des Jahres 1949.“

Das Grundgesetz wurde indes nicht in einer friedlichen, gefahrenlosen Zeit ausgearbeitet. Es wurde im Anschluss an den größten Krieg aller Zeiten und in Kenntnis der von den kommunistischen Staaten ausgehenden Gefahren verfasst. Während des kalten Krieges standen sich an der deutschen Grenze Nuklearwaffen gegenüber. Es bestand ständig das Risiko eines Vernichtungskrieges, in dessen Zentrum sich Deutschland befunden hätte. Im Vergleich dazu leben wir heute in einer Zeit geringer Gefahren.

Die Behauptung einer größeren „Bedrohung“ spiegelt sich auch in der deutschen und europäischen Kriminalitätsstatistik nicht wieder. Zu verzeichnen ist eine stabile bis leicht rückläufige Kriminalitätsrate. Die Menschen leben so sicher und lange wie noch nie. Eine Statistik der Weltgesundheitsorganisation macht als Hauptursache des vorzeitigen Verlustes gesunder Lebenszeit für Westeuropäer Krankheiten aus, deren Ursachen zu einem großen Teil vermeidbar sind (z.B. Bluthochdruck, Tabak, Alkohol, Cholesterin, Übergewicht, Fehlernäherung, Bewegungsmangel). Der Verlust gesunder Lebenszeit durch vorzeitigen Tod, Krankheit oder Behinderung beruht dieser Statistik zufolge zu 92% auf Krankheiten, zu 2% auf Verkehrsunfällen, zu 1% auf Stürzen, zu 1,7% auf Suizid und nur zu 0,2% auf Gewalt und Straftaten.

Selbst eine Serie terroristischer Anschläge im Ausmaß des 11. September 2001 würde nichts daran ändern, dass das Kriminalitätsrisiko in Deutschland gering ist, während andere Gefahrenquellen größer sind und effektiver zu reduzieren wären. Terroristische Anschläge sind auch nicht ernsthaft geeignet, unser demokratisches Staatswesen zu beseitigen. Umgekehrt lehrt die Erfahrung, dass derartige Straftaten die Menschen hinter ihren Staat schaaren. Weil nur der Kriegsfall mit einer realen Gefahr für den Bestand unseres Gemeinwesens verbunden ist, hat das Bundesverfassungsgericht die Tötung unschuldiger Menschen dieser Ausnahmesituation vorbehalten.

3. Zusammenfassung

Die Rechtspolitik ist gegenwärtig bestrebt, den Eingriffsbehörden alle Mittel zur Verfügung zu stellen, um ein größtmögliches Maß an Sicherheit zu gewährleisten. Dieses Bestreben steht im Widerspruch zu rechtsstaatlichen Grundprinzipien, die Freiheit und Menschenwürde in den Mittelpunkt allen staatlichen Handelns stellen. Weder die Gefahren des internationalen Terrorismus noch der Ruf nach Rechtssicherheit rechtfertigen ein Abrücken von diesen Grundsätzen. Der Verzicht des Rechtsstaates auf den Einsatz bestimmter Mittel gefährdet nicht das Vertrauen der Bürger in ihren Staat, sondern ist Grundlage dieses Vertrauens.

* Eine Kurzfassung dieses Beitrags ist veröffentlicht in der Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP) 2008, 65. Dieser Beitrag unterliegt nicht der CreativeCommons-Lizenz.

1 Fundstellen zu den Zitaten finden sich, soweit nicht anders angegeben, auf http://de.wikiquote.org/wiki/Wolfgang_Sch%C3%A4uble .

2 Schäuble, ZRP 2007, 210 (212).

3 Vgl. nur BVerfGE 7, 198 (205); 33, 1 (10); 72, 105 (115).

4 Vgl. etwa „Distrust – The Hidden Cost of Control“ von Armin Falk und Michael Kosfeld, American Economic Review, 2006, 96 (5), 1611-1630.

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1 Kommentar »


  1. Anonymous — 11. März 2010 @ 14.53 Uhr

    super

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