Exekutive darf weiterhin gegen das Parlament EU-Recht setzen

Aus einer an den Bundestag gerichteten Petition vom 20.03.2006:

In einer Demokratie ist die Rechtsetzung Sache der Volksvertreter, also der Parlamente, und nicht der Regierung. EU-Entscheidungen im Bereich der zweiten und dritten Säule werden dagegen bisher nur nachträglich demokratisch legitimiert, und zwar im Wege der nationalen Ausführungsgesetze. Zu diesem Zeitpunkt besteht jedoch nur noch die Illusion einer parlamentarischen Mitentscheidung. Der Inhalt des Rechtsakts ist bereits von der Exekutive hinter verschlossenen Türen und ohne Mitentscheidungsrecht des Europäischen Parlaments ausgehandelt worden. Dies hat sich z.B. beim Europäischen Haftbefehl verhängnisvoll ausgewirkt.

Erforderlich ist eine klare gesetzliche Bindung der Bundesregierung an den Willen des Bundestages. In anderen Staaten (Niederlande, Dänemark) existiert eine solche Bindung bereits, ohne dass der Entscheidungsprozess in der EU ungebührlich behindert würde. Es kann nicht angehen, dass die Bundesregierung – wie bisher – klare Beschlüsse des Bundestages auf EU-Ebene ignorieren darf (z.B. Softwarepatente, Vorratsdatenspeicherung).

EU-Entscheidungen sind schon lange keine Außenpolitik mehr. Sie müssen deswegen dringend der vorherigen parlamentarischen Mitwirkung unterworfen werden. In dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Europäischen Haftbefehl schreibt die Richterin Lübbe-Wolff ausdrücklich: „Vor allem dort, wo Rechtsetzung auf der europäischen Ebene, wie im Fall der Rahmenbeschlüsse, Einstimmigkeit im Rat voraussetzt (s. Art. 34 Abs. 2 Satz 2 Buchstabe b i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 2 EU), kann und muss die noch ausstehende Entwicklung hin zu einer besseren demokratischen Fundierung auch dadurch erfolgen, dass auf nationaler Ebene in Recht und Praxis der parlamentarische Einfluss auf das Stimmverhalten der Regierungsvertreter im Rat verstärkt wird.“

Eine verstärkte demokratische Bindung der Bundesregierung im EU-Ministerrat wird also von allen Seiten gefordert. Es genügt nicht, dass die Position des Bundestages nur Verhandlungsgrundlage des deutschen Ratsvertreters ist.

§ 5 Satz 3 EUZBBG sollte daher wie folgt gefasst werden: „Die Bundesregierung ist an die Stellungnahme des Bundestages gebunden.“ Durch diese Formulierung hätte der Bundestag weiterhin die Möglichkeit, der Bundesregierung nur die Verhandlungsgrundlage verbindlich vorzugeben. Er muss aber auch das Recht erhalten, die Bundesregierung zu verpflichten, bestimmte Änderungsvorschläge einzubringen oder ein bestimmtes Abstimmungsverhalten vorzuschreiben. Er muss auch verbindliche „rote Linien“ ziehen dürfen, die bei den Verhandlungen nicht überschritten werden dürfen. Die vorgeschlagene Formulierung würde dies sicherstellen.

Beschluss des Petitionsausschusses des Bundestags vom 25.10.2007:

Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 25.10.2007 abschließend beraten und beschlossen:

Die Petition den Fraktionen des Deutschen Bundestages zur Kenntnis zu geben.

Begründung

Der Petent fordert eine gesetzliche Bindung der Bundesregierung an die Stellungnahme des Bundestages zu Rechtsetzungsakten der Europäischen Union und schlägt eine entsprechende Neufassung des § 5 Satz 3 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union vor.

Er trägt vor, dass eine klare gesetzliche Bindung der Bundesregierung an den Willen des Bundestages nötig sei. In anderen Staaten wie den Niederlanden und Dänemark existiere eine solche Bindung bereits. Zum jetzigen Zeitpunkt gebe es lediglich die Illusion einer parlamentarischen Mitentscheidung. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Vortrags des Petenten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

Die öffentliche Petition wurde von 198 Mitzeichnern unterstützt. Zu ihr wurden im Internet 8 gültige Diskussionsbeiträge abgegeben.

Der Petitionsausschuss hat zu der Petition eine Stellungnahme des Auswärtigen Amts eingeholt. Unter Einbeziehung der Stellungnahme lässt sich das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung wie folgt zusammenfassen:

Nach Artikel 23 Abs. 3 Grundgesetz gibt die Bundesregierung dem Bundestag Gelegenheit zur Stellungnahme vor ihrer Mitwirkung an Rechtsetzungsakten der Europäischen Union. Die Bundesregierung berücksichtigt die Stellungnahme des Bundestages bei den Verhandlungen. Eine bindende Stellungnahme sieht das Grundgesetz jedoch nicht vor.

Hätte die Bundesregierung keinerlei Möglichkeit, bei Verhandlungen auf europäischer Ebene von der Stellungnahme des Bundestages abzuweichen, würde dies ihren Verhandlungsspielraum einengen. Die Meinungsbildung der Bundesregierung würde sehr verzögert, wenn zu jeder neuen Verhandlungslage die Stellungnahme des Bundestages abgewartet werden müsste. Eine deutsche Position würde möglicherweise zu spät in den Verhandlungen vorliegen. Als Folge würde drohen, dass die Meinungsbildung in Europa sehr schnell an Deutschland vorbeilaufen könnte. Festzustellen ist jedoch, dass der Bundestag immer schon starke Mitwirkungsrechte hatte. Nach § 5 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union legt die Bundesregierung die Stellungnahme des Bundestages ihren Verhandlungen zugrunde.

Ende September 2006 trat darüber hinaus die Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Kraft. Damit werden die Rechte des Bundestages weiter gestärkt. So muss die Bundesregierung sich im Falle einer abweichenden Stellungnahme des Bundestages um Einvernehmen bemühen. Wenn ein Einvernehmen nicht erzielt wird, darf die Bundesregierung nur aus „wichtigen außen- oder integrationspolitischen Gründen“ von der Stellungnahme abweichen. Die Bundesregierung kann sich nicht ohne weiteres über das Votum des Bundestages hinwegsetzen. Das Beispiel der Niederlande und Dänemarks lässt sich nicht ohne weiteres auf die Bundesrepublik übertragen, da es kleinere Staaten mit kleineren Parlamenten sind, die außerdem ihre Europakompetenz weitgehend auf die Europaausschüsse übertragen haben.

Allerdings ist der Petitionsausschuss der Auffassung, dass das Verfahren der Zusammenarbeit zwischen Bundestag und Bundesregierung in Angelegenheiten der Europäischen Union in der nächsten Zeit weiterhin aufmerksam beobachtet werden sollte, mit dem Ziel, die Rolle des Deutschen Bundestages als des obersten, einzig unmittelbar demokratisch legitimierten Verfassungsorgans zu sichern und, soweit es mit dem Ziel einer effektiven Mitgestaltung der internationalen Verhandlungen vereinbar ist, weiter zu stärken. In diesem Sinne empfiehlt der Ausschuss, die Petition den Fraktionen des Deutschen Bundestages zur Kenntnis zu geben.

Aus dem Schreiben des Abgeordneten Axel Schäfer (SPD) vom 13.12.2007:

über das Büro des Ersten Parlamentarischen Geschäftsführers meiner Fraktion hat mich Mitte November 2007 Ihre Petition vom März 2006 zu den Mitwirkungsrechten des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union erreicht. Ihre Petition wurde entsprechend dem Beschluss des Deutschen Bundestages vom 25.10.2007 auf Drucksache 16/6619 den Fraktionen zur Kenntnis gegeben. Als Sprecher der zuständigen Arbeitsgruppe für die Angelegenheiten der Europäischen Union der SPD-Bundestagsfraktion bin ich um Prüfung gebetenworden, ob Ihre Petition als Anregung für eine parlamentarische Initiative geeignet ist.

Ihrem Anliegen, den Deutschen Bundestag in seinen Mitwirkungsrechten in europäischen Angelegenheiten, insbesondere bei der Rechtsetzung auf EU-Ebene, zu stärken, stimme ich voll zu. Es hat nicht der zum Teil kritischen Bemerkungen in Urteilen des Bundesverfassungsgerichts bedurft, um den Bundestag zu einer Überprüfung seiner Möglichkeiten in diesem Bereich zu veranlassen. Im Rahmen der Ratifikation des – leider gescheiterten – Vertrages über eine Verfassung für Europa zu Beginn des Jahres 2005 hat der Bundestag selbst Maßnahmen ergriffen, um seinen Einfluss zu stärken. Über die eingeleiteten und zum Teil erfolgreich umgesetzten Schritte berichtet ein Artikel in der Zeitschrift Europäische Integration, den ich zu Ihrer Kenntnis beilege.

Wie Sie dem Artikel entnehmen können, lagen die Probleme meiner Ansicht nach nicht so sehr auf der rechtlichen, sondern eher auf der praktisch-organisatorischen Ebene. Die eingeleiteten Reformen, insbesondere die deutlich ausgeweiteten Informationsrechte auf Grundlage einer im Sommer 2006 getroffenen Vereinbarung zwischen Bundestag und Bundesregierung haben deutliche Verbesserungen gebracht, auch wenn es noch Nachsteuerungsbedarf gibt. In dieser Vereinbarung (ebenfalls beigefügt) wurde auch endlich geregelt, wie der einschlägige Artikel 3 des Artikels 23 GG zu verstehen ist, dass die Bundesregierung die Stellungnahmen des Bundestages zu Rechtsetzungsakten der Europäischen Union zu berücksichtigen habe. Nun steht fest, dass die Bundesregierung ein Parlamentsvorbehalt im Ministerrat einlegen muss, falls eine der wesentlichen Anliegen der Stellungnahme des Bundestages nicht durchsetzbar ist, und erneut ein Votum des Bundestages abzuwarten hat.

Sie haben in Ihrer Petition vorgeschlagen, dass die Bundesregierung an die Stellungnahmen des Bundestages gebunden sein soll. Zum einen kann man sich fragen, ob dies wirklich angemessen wäre, da im Ministerrat zunehmend Mehrheitsentscheidungen getroffen werden. Ein zu enges Mandat kann eine Regierung daran hindern, durch Verhandlungen sinnvolle Kompromisse im wohlverstandenen nationalen Interesse herbeizuführen. Richtig ist meines Erachtens, dass ein klar abgesteckter Rahmen durch das Parlament vorgegeben werden kann, der aber kein imperatives Mandat beinhaltet. Die Regierung muss in der Lage sein, sich mit anderen Partnern zu verständigen, auch wenn sie teilweise von den Vorgaben des Parlaments abweicht. Andernfalls würde zugunsten der Illusion von parlamentarischem Einfluss der tatsächliche Gesamteinfluss Deutschlands geschmälert. Die Bundesregierung schließt einen solchen Kompromiss unter dem Vorbehalt, dass der Bundestag zu diesem noch seine Zustimmung geben muss. Damit sind die Mitwirkungsrechte des Parlaments gesichert.

Zum anderen ist die von Ihnen vorgeschlagene Lösung rechtlich nicht zulässig. Mit der von Ihnen vorgeschlagenen Formulierung im Zusammenarbeitsgesetz würde weit über die Vorschriften des Art. 23 GG hinausgegangen werden. Zuletzt war Art. 23 GG in der Föderalismuskommission Thema. Vertreter des Bundestages hatten darin für eine deutliche Vereinfachung des Art. 23 geworben, bei dem die Mitwirkungsrechte von Bundestag und Bundesrat gleich gewichtet werden sollten. Die Vertreter der Länder waren in dieser Grundsatzfrage zu keinerlei Bewegung bereit, so dass es nur zu zwingenden Folgeanpassungen wegen der veränderten innerstaatlichen Kompetenzverteilung kam. Eine erneute Initiative zur Reform des Art. 23 GG ist zumindest mittelfristig von vornherein zum Scheitern verurteilt.

Seien Sie abschließend versichert, dass ich das Ziel Ihres Anliegens teile, aber auch einen anderen, den von mir beschriebenen Weg für den sinnvollerenund auch alleine durchsetzbaren Weg halte. Ich bin mir sicher, dass der Bundestag die maßgeblich gestärkten Mitwirkungsmöglichkeiten zunehmend intensiver nutzen wird.

Aus der Antwort vom 04.01.2008:

Sie führen zunächst die mit der Bundesregierung geschlossene Vereinbarung vom 30.09.2006 an, die in der Tat nach Eingang meiner Petition getroffen worden ist. Diese ist allerdings erstens unverbindlich, weil sie nicht in das EUZBBG übernommen worden ist. Zweitens wird der Bundesregierung weiterhin das Recht eingeräumt, bei der Rechtsetzung auf EU-Ebene „aus wichtigen … Gründen“ Entscheidungen zu treffen, die vom Willen der Volksvertretung abweichen. Man stelle sich ein solches Recht bei der nationalen Gesetzgebung vor!

Diese Regelung ist zutiefst undemokratisch. Die Volksvertretung ist selbst in der Lage, „wichtige außenpolitische oder integrationspolitische Gründe“ bei ihrer Stellungnahme zu berücksichtigen. Sie hat es auch in der Hand, unter bestimmten Umständen Abweichungen von ihrer Stellungnahme zuzulassen. Regierungsmitgliedern kann es in einer Demokratie aber nicht gestattet sein, gegen den eindeutigen Willen der Volksvertretung zu handeln. Dieser Wille geht allen „wichtigen“ Erwägungen der Exekutive vor, die im Übrigen oftmals andere Interessen im Blick hat als die Bürger.

Entgegen der in Ihrem Aufsatz vertretenen Meinung wird dieses Problem nicht dadurch verdrängt, dass der Bundestag bisher nur selten Stellungnahmen in EU-Angelegenheiten abgibt. Zuerst einmal muss sicher gestellt sein, dass dort, wo er eine solche Stellungnahme für wichtig erachtet, sie auch beachtet wird. Solange dies nicht der Fall ist, macht es für den Bundestag wenig Sinn, mehr Stellungnahmen zu erarbeiten.

Sicherlich ist die mit der Bundesregierung getroffene Vereinbarung und vor allem der vorgesehene Informationsaustausch ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung, der aber aus den genannten Gründen unzureichend bleibt.

Ihre inhaltlichen Bedenken gegen ein Letztentscheidungsrecht des Bundestages halte ich schon dadurch für entkräftet, dass andere – auch integrationsfreundliche – Staaten dies erfolgreich eben so geregelt haben und handhaben. Die „Angst vor der Demokratie“ ist aus Sicht der exekutiv dominierten Praxis nachvollziehbar, aber unbegründet. Hier muss auch Beachtung finden, dass das Projekt Europa zunehmend die Unterstützung der Bürger zu verlieren droht und eine entschlossene Demokratisierung erforderlich ist, um die Unterstützung der Bürger zurückzugewinnen.

Sie meinen ferner, es sei mit Artikel 23 GG nicht vereinbar, der Stellungnahme des Bundestages Verbindlichkeit zu verleihen. Diese Auffassung teile ich nicht. Wenn es im Grundgesetz heißt, „Die Bundesregierung berücksichtigt die Stellungnahme des Bundestages bei den Verhandlungen“, so spricht dies vielmehr umgekehrt dafür, dass die Stellungnahme des Bundestags ohne Abweichungsrecht der Regierung in jedem Fall berücksichtigt werden muss. Das EUZBBG trägt dem bislang leider keine Rechnung.

Es bleibt abzuwarten, ob sich die Bundesregierung auch nach der Vereinbarung von 2006 über Positionen des Bundestags hinweg setzen wird. Mittelfristiges Ziel muss in jedem Fall eine weitere Demokratisierung sein.

Dies gilt übrigens auch für sonstige internationale Verhandlungen und Vereinbarungen. Auch hier ist es ein gravierender Missstand, dass keine maßgebliche Beteiligung der Volksvertretung vorgesehen ist, obwohl solche Vereinbarungen immer öfters innenpolitische Fragen betreffen und häufig tiefe Einschnitte in die Grundrechte vorsehen (z.B. Vertrag zu Prüm, Übereinkommen über Computerkriminalität). Es würde mich freuen, wenn Sie sich hier für eine enge und verbindliche Mitwirkung des Bundestages und damit der Vertreter der Bürgerinnen und Bürger einsetzen könnten.

(alle Hervorhebungen von mir)

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  1. "Ein wichtiges integrationspolitisches Vorhaben" — 1. Juli 2011 @ 17.01 Uhr

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