Gibt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dem Staat die Chance, auf äußere Bedrohungen künftig besser zu reagieren?

In der letzten Ausgabe1 analysierte […] die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Online-Durchsuchung, Kfz-Massenabgleich und Vorratsdatenspeicherung. Dabei warf er Fragen auf, die zum Anlass einer vertieften Erörterung genommen werden sollen.

Waren vorgenannte Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu erwarten?

Aus verfassungsrechtlicher Sicht waren die Entscheidungen des Gerichts zu Online-Durchsuchung, Kfz-Massenabgleich und Vorratsdatenspeicherung zu erwarten. Bereits in den entsprechenden Gesetzgebungsverfahren hatte es fundierte, verfassungsrechtlich begründete Kritik an der Unverhältnismäßigkeit und Unbestimmtheit der Normen gegeben. In Schleswig-Holstein etwa wollten Landesregierung und Landtag den automatisierten Abgleich der Kennzeichen passierender Kraftfahrzeuge mit Fahndungslisten als allgemeines, ohne besonderen Anlass angewandtes Instrument zulassen (§ 184 Abs. 5 LVwG). Seit dem Rasterfahndungsbeschluss des Bundesverfassungsgerichts stand aber fest, dass solche Grundrechtseingriffe stets einer hinreichenden, über das Maß des Zufalls hinaus gehenden Wahrscheinlichkeit des Erfolgs bedürfen.2 Maßnahmen ins Blaue hinein sind unzulässig. Bereits jetzt ist absehbar, dass an diesem Kriterium auch die Erfassung des Telekommunikationsverhaltens der gesamten Bevölkerung (Vorratsdatenspeicherung) und die geplante Registrierung jeglicher Flugreisen in das außereuropäische Ausland scheitern werden.

Der Gesetzgeber kann weitere Niederlagen vor den Verfassungsgerichten mithin durchaus vermeiden, wenn er dies wirklich möchte. Die einfachste Möglichkeit liegt darin, der sukzessiven Einschränkung der grundrechtlich garantierten Freiheiten ein Ende zu setzen, zumal diese Politik keinen besseren Schutz vor Straftaten bewirkt. Leider ist die prima facie plausible Annahme, mit erweiterten Eingriffsbefugnissen ließe sich Kriminalität reduzieren, noch verbreiteter als der Glaube an den Nutzen härterer Strafen. Beides ist indes empirisch nicht zu belegen. Eine US-amerikanische Studie3 hat Ausmaß und Entwicklung der Kriminalitätsraten in den US-Bundesstaaten mit den jeweils eingeräumten Eingriffsbefugnissen der Sicherheitsbehörden vergleichen. Ergebnis der Untersuchung war, dass keinerlei Auswirkung von Eingriffsbefugnissen auf die Kriminalitätswirklichkeit feststellbar war. Umgekehrt ist festzustellen, dass die Kriminalität in dem eher freiheitlichen Deutschland erheblich geringer ist als in Kontrollstaaten wie den USA oder Großbritannien. Auch die „gefühlte“ Sicherheit einer Gesellschaft wird beeinträchtigt, wenn ständig der Eindruck erweckt wird, unsere Rechtsordnung sei unzulänglich und hindere die angemessene Verhinderung oder Verfolgung von Straftaten.

Will der Gesetzgeber gleichwohl nicht auf weitere Grundrechtsbeschränkungen verzichten, so kann er auch dabei Verfassungsverstöße effektiv vermeiden, wenn er sich ernstlich um die Wahrung der Grundrechte bemüht und auf entsprechende Hinweise im Gesetzgebungsverfahren reagiert. Die schleswig-holsteinische Regelung zum Kfz-Massenabgleich etwa war bereits im Vorfeld vom Unabhängigen Landeszentrum für den Datenschutz als verfassungswidrig erkannt und bezeichnet worden. Dem Landtag lag sogar die ausführliche verfassungsrechtliche Begründung der gegen die vergleichbare hessische Regelung erhobenen Grundrechtsklage vor. Gleichwohl beschloss der Landtag die Entwurfsfassung der Landesregierung im wesentlichen unverändert. Das Bundesverfassungsgericht nahm dies später zum Anlass für die ungewöhnlich scharfe Rüge, der Gesetzgeber habe die Regelung trotz der erhobenen Bedenken „bewusst unbestimmt“ gehalten.4

Sicherlich konnte im Gesetzgebungsverfahren niemand die genaue verfassungsrechtliche Grenze vorhersagen, die Karlsruhe später gezogen hat. Eine Vorwegnahme der Rechtsprechung ist nie möglich. Eine verfassungskonforme Gesetzgebung setzt daher die Bereitschaft voraus, gesetzliche Regelungen innerhalb des gesetzgeberischen Spielraums zu setzen, anstatt die Grenzen des verfassungsrechtlich eben noch Zulässigen maximal ausschöpfen zu wollen. Um die Verfassungskonformität zu gewährleisten, muss der Gesetzgeber bereit sein, auf eine Regelung bereits dann zu verzichten, wenn sie das ernsthafte Risiko birgt, die Grundrechte der Betroffenen zu verletzen. Zur Anerkennung dieses Vorsichtsprinzips, dem der verfassungsrechtliche Grundsatz „in dubio pro libertate“ entspricht, scheint die Mehrheit der heutigen politischen Akteure nicht mehr bereit zu sein. Verbreitet will man im Namen der Sicherheit „alles Menschenmögliche tun“5 oder sogar offen weitere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts provozieren, um dessen Rechtsprechung zu „schleifen“.6

Wer aber die „Autobahn der Sicherheitsgesetze“ (Heribert Prantl) befährt, ohne einen Sicherheitsabstand zu den verfassungsrechtlichen Leitplanken einzuhalten, braucht sich nicht zu wundern, wenn er unter Schrammen und Blessuren immer wieder vom Abgrund des Überwachungsstaats weggestoßen wird. Blessuren erleidet bei diesem Kurs nicht nur das Vertrauen der Bürger in die Fähigkeit des Gesetzgebers zum Erlass bestandskräftiger Gesetze. Auch die Polizeiverbände kritisieren inzwischen lautstark die mangelnde Verfassungskonformität der Gesetzgebung der letzten Jahre.7 Sie weisen darauf hin, dass klar umgrenzte Befugnisse der Praxis nützlicher sind als weit gefasste Normen, die unter dem ständigen Vorbehalt der Nichtigerklärung durch die Verfassungsgerichte stehen.

Da der Gesetzgeber die Datenschutzbeauftragten als voreingenommen betrachtet und ihnen überdies ausreichende Ressourcen fehlen, wird institutionell die Schaffung einer unabhängigen, nur dem Parlament untergeordneten Einrichtung zur Prüfung der Verfassungskonformität von Gesetzesvorhaben unumgänglich sein. Gefordert wird dies unter Bezeichnungen wie „Gesetzes-TÜV“, „Verfassungs-Auditing“ oder „Deutsche Grundrechteagentur“. Um Gesichtsverluste zu vermeiden, sollte diese Agentur – ähnlich dem Normenkontrollrat der Bundesregierung – schon im Referentenstadium eines Gesetzentwurfs dessen Vereinbarkeit mit den Grundrechten zunächst nichtöffentlich begutachten. Das Gutachten sollte auch nicht – wie so oft – nur „Bedenken“ äußern, sondern mit klaren Voten versehen sein, ob die einzelnen Regelungen voraussichtlich für verfassungswidrig erklärt würden oder nicht. Dass die Verfassungsabteilungen der Ministerien und auch die juristischen Dienste der Parlamente eine solche frühzeitige Begutachtung durch unabhängige Verfassungsjuristen nicht ersetzen können, zeigt bereits die Serie der Urteile aus Karlsruhe. Die Schaffung einer solchen Grundrechteagentur verbunden mit einer stärkeren Bereitschaft zur verfassungskonformen Gesetzgebung würde weitere Niederlagen des Gesetzgebers in Karlsruhe weitestgehend vermeiden können.

Müssen Bund und Länder ihre Bemühungen um die Verbesserung des polizei- und ordnungsrechtlichen Instrumentariums zur Abwehr von Gefahren und zur Beseitigung von Störungen für die öffentliche Sicherheit aufgeben?

Die Gesetzgeber in Bund und Ländern müssen anerkennen, dass ihrer grundrechtsbeschränkenden Tätigkeit aus gutem Grund rechtsstaatliche Grenzen gesetzt sind. Dabei hilft ihnen die bereits angeführte Erkenntnis, dass sich das Ausmaß an Kriminalität durch Ausdehnungen der staatlichen Eingriffsbefugnisse nicht reduzieren lässt. Sicherlich kann das Instrumentarium der Eingriffsbehörden Verbesserungen gebrauchen, wenn auch nicht auf gesetzgeberischer Ebene: Der Bericht über den Einsatz gegen die Sauerländer Islamisten etwa zeigt erschreckende Lücken hinsichtlich der polizeilichen Ausstattung auf. So konnten die Einsatzkräfte teilweise nur unter Nutzung ihrer Privathandys miteinander kommunizieren. Die meisten Bundesländern haben in den letzten Jahren zudem einen erheblichen Personalabbau bei der Polizei betrieben. Zur Reduzierung von Kriminalität existiert eine Vielzahl von Konzepten. Programme zur Arbeit mit gefährdeten Jugendlichen und Erwachsenen können deren Delinquenz gegenüber Vergleichspersonen nachweislich erheblich vermindern. Leider sind die Mittel für solche Projekte in den letzten Jahren drastisch gekürzt worden, was auch daran liegen mag, dass der Erfolg solcher Programme der Öffentlichkeit zu wenig präsentiert wird. Eine klare Zuständigkeit der Innenressorts für diesen Bereich sollte erwogen werden, um ihnen neue Handlungs- und Profilierungsoptionen zu eröffnen.

Scheidet eine vorbeugende Bekämpfung erheblicher Straftaten aus?

Zunächst einmal sollte der martialische Begriff der „Bekämpfung von Straftaten“ aufgegeben werden. Unser Rechtsstaat führt keinen „war on terror“, sondern er greift gezielt und maßvoll ein, wenn dazu ein konkreter Anlass besteht. Mit dem Bundesverfassungsgericht kann der Begriff der „vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten“ nur als Verhinderung von Straftaten im Vorfeld einer Rechtsgutsverletzung verstanden werden. Die gezielte Verhinderung einer geplanten Straftat gehört sicherlich zu den klassischen Aufgaben rechtsstaatlicher Gefahrenabwehr. Dies gilt allerdings nicht für den Versuch, durch Massenüberwachung und -kontrolle schon im vornherein („präventiv“) zu erkennen, ob sich jemand zur Begehung einer Straftat entschließt. Wilhelm von Humboldt lehrt uns seit 1792, dass derartiges erstens außerhalb der staatlichen Möglichkeiten liegt und dass es zweitens eine schädliche, kontraproduktive Wirkung auf den Charakter der Menschen hat, sie als „Sicherheitsrisiko“ unter vorsorgliche Aufsicht zu stellen. Anstatt die Eingriffsbehörden weiter aufzurüsten, sollten wir uns der stabilen, international und historisch geringen Kriminalitätsrate erfreuen und die trotz rechtsstaatlicher Anstrengungen verbleibende Kriminalität – einschließlich etwaiger Anschläge – als Preis unserer offenen Gesellschaft verstehen, die ein tausendfaches dieses Preises wert ist. Um mit den Worten des Bundesverfassungsgerichts zu sprechen: „Nach dem Grundgesetz ist es vornehmste Pflicht des Rechtsstaates, die Würde des Menschen, die zu den tragenden Konstitutionsprinzipien gehört, und die freie menschliche Persönlichkeit als oberste Werte zu achten“.8

Liegt darin eine Selbstaufgabe des Staates, der islamistischem Terror nicht mehr wirksam zu begegnen vermag?

Dass unsere Gesellschaft – nicht nur der Staat – dem Terrorismus nicht wirksam begegnen könne, kann zumindest so lange nicht behauptet werden, wie noch kein einziger Anschlagsversuch in Deutschland Erfolg gehabt hat. Aber selbst, wenn sich dies einmal ändern sollte, bemisst sich die Wirksamkeit des Staates nicht daran, ob er jede Straftat verhindern kann. Dies kann kein Staat. Eine Selbstaufgabe des Staates läge allein in der Aufgabe unserer rechtsstaatlichen Eingriffsgrenzen zum Schutz Unschuldiger vor staatlichen Vor- und Fehlurteilen.

Müsste der Rechtsstaat eher Bürgeropfer verlangen?

Die Vorstellung, dass sich der Bürger zum Wohle der „Volksgemeinschaft“ oder der „sozialistischen Gemeinschaft“ aufopfern müsse, ist in Deutschland mit schlimmen Erinnerungen verbunden. Diese historischen Erfahrungen haben dazu geführt, dass wir seit 1949 „unverletzliche und unveräußerliche Menschenrechte als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt“ (Art. 1 GG) anerkennen und schützen. Damit nehmen wir bewusst in Kauf, dass der Staat in bestimmten Situationen keine Hilfe leisten kann. Im Extremfall kann der Staat etwa einen terroristischen Anschlag nicht durch Tötung unschuldiger Flugpassagiere verhindern, selbst wenn der Anschlag zahlreiche Menschen das Leben kosten sollte. Wollte man diesen – unwahrscheinlichen – Fall nicht ethisch, sondern arithmetisch beurteilen, so müsste man berücksichtigen, wie viele unschuldige Menschen durch das Abschussverbot gerettet werden, etwa in Fällen gescheiterter Attentate. Die rechtsstaatlichen Eingriffsgrenzen bewahren allgemein unzählige Unschuldige vor Überwachung, Kontrollen, Vernehmungen und Inhaftierungen. Wo diese Eingriffsgrenzen geschliffen werden, sind selbst irrtümliche Tötungen, wie etwa im Jahr 2005 in London geschehen, die Folge.

Dass der Staat das Leben und andere Grundrechte unbedingt respektiert, hat zugleich eine erzieherische Vorbildwirkung auf die Gesellschaft und stärkt soziale Normen, die Straftaten effektiver verhindern als jede Polizei. Macht sich der Staat verbrecherische Mittel zueigen wie die USA in Guantanamo, so braucht er sich über eine daraus resultierende Zunahme an Brutalität und Hass nicht zu wundern. Die heute selbst in Deutschland oft geforderte „Waffengleichheit“ von Staat und Straftätern darf es daher niemals geben. Das Oberste Gericht Israels führte dazu treffend aus: „Obwohl eine Demokratie oft mit einer Hand auf ihren Rücken gebunden kämpfen muss, behält sie trotzdem die Oberhand. Die Erhaltung der Rechtsstaatlichkeit und die Anerkennung der Freiheit des Einzelnen bilden einen wichtigen Bestandteil ihres Verständnisses von Sicherheit. Letztlich erhöht dies ihre Stärke.“

Erfordert die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine kritische Auseinandersetzung?

Dass die Hüter unserer Verfassung dem Gesetzgeber in den letzten Jahren immer häufiger Einhalt gebieten mussten, erfordert in der Tat eine kritische Auseinandersetzung, und zwar mit der Innenpolitik der letzten Jahre. Diese geht nicht nur an den empirischen Erkenntnissen der Sicherheitsforschung vorbei, sondern auch an dem – nicht nur kurzfristigen – Willen der Menschen. Umfragen zufolge ist eine große Mehrheit der Menschen der Meinung, die bestehenden Sicherheitsgesetze seien ausreichend oder gingen bereits zu weit.9 Die Innenpolitik muss daher jenseits der Gesetzblätter wieder Instrumente zur Stärkung von Sicherheit und Sicherheitsgefühl entwickeln. Dass der Innenminister unseres Landes auf die Wiedereinführung des zu weit gefassten Kfz-Massenabgleichs insgesamt verzichtet,10 ist ein bemerkenswerter und begrüßenswerter Schritt in die richtige Richtung.

1 Info 1/2008, 26 ff.: „Nimmt das Bundesverfassungsgericht dem Staat die Chance, auf äußere Bedrohungen zu reagieren?“

2 BVerfG, 1 BvR 518/02 vom 4.4.2006, Absatz-Nr. 136.

3 Zit. bei Rohe, Verdeckte Informationsgewinnung (1998), 47.

4 BVerfG, 1 BvR 2074/05 vom 11.3.2008, Absatz-Nr. 155.

5 Dr. Wolfgang Schäuble, Rede am 24.10.2007.

6 Jürgen Gehb, MdB, Welt vom 8.12.2007.

7 Pressemitteilung der GdP vom 11.03.2008; Pressemitteilung des BDK vom 11.03.2008; Resolution der DPolG vom 17.04.2008.

8 BVerfGE 72, 105 (115) m.w.N.

9 Etwa Forsa-Umfrage für n-tv vom 9./10. Juli 2007.

10 Pressemitteilung des Innenministeriums vom 11. März 2008.

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1 Kommentar »


  1. Wovon ist das der Zweitdruck? — 3. Februar 2009 @ 17.24 Uhr

    Äh, kurze doofe Frage, aber wovon ist das der Zweitdruck? Wer stellt die Fragen, wer gibt die Antworten?

    Alles in allem aber ein äußerst instruktiver Text, vielen Dank für die Publikation!

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