Keine europarechtliche Pflicht zur Wiedereinführung einer Vorratsdatenspeicherung

Der folgende Aufsatz ist erstmals erschienen in MMR 9/2011, V (MMR-Aktuell 2011, 321241) – alle Rechte vorbehalten.

Vorangetrieben insbesondere von Großbritannien beschloss die EU im Jahr 2006 mehrheitlich die Richtlinie 2006/24/EG zur Vorratsdatenspeicherung. Diese Richtlinie verpflichtet alle EU-Mitgliedsstaaten, verdachtslos für die gesamte Bevölkerung aufzeichnen zu lassen, wer mit wem wann und wo per Telefon, Handy oder E-Mail Kontakt hatte und wer wann unter welcher Kennung das Internet genutzt hat.

Nach Einschätzung des Europäischen Datenschutzbeauftragten stellt die Richtlinie „gemessen an Tragweite und Zahl der Menschen, die sie betrifft, das am tiefsten in die Privatsphäre eingreifende Instrument der EU“ dar. Nach Verfassungsbeschwerden von über 34.000 Menschen in Deutschland hat das Bundesverfassungsgericht (MMR 2010, 356) die deutschen Umsetzungsvorschriften (§§ 113a, 113b TKG) für nichtig erklärt.

Prof. Dr. Alexander Roßnagel, der seit 2010 im Auftrag von Bundesforschungsministerin Annette Schavan (CDU) Vorschläge zur Wiedereinführung einer Vorratsdatenspeicherung erarbeitet („Projekt INVODAS“), vertrat in der Augustausgabe der MMR 2011 (MMR 2011, 493) die These, Deutschland müsse die Richtlinie 2006/24/EG zur Vorratsdatenspeicherung wieder umsetzen. Diese These bedarf kritischer Hinterfragung.

Nicht nur nach Meinung des Europäischen Datenschutzbeauftragten (Hawellek, MMR-Aktuell 2011, 318502) verfehlt die Richtlinie die Anforderungen der höherrangigen Art. 7, 8 und 52 der Europäischen Grundrechtecharta und ist daher ungültig. Im Unterschied zu den deutschen Vorschriften zur Vorratsdatenspeicherung, welche das Bundesverfassungsgericht am deutschen Grundgesetz zu messen hatte (BVerfGE 125, 260), dient die Richtlinie 2006/24/EG nicht der Strafverfolgungsvorsorge. Ausgehend von ihrer Rechtsgrundlage (Art. 114 AEUV) ist alleiniger Zweck der Richtlinie vielmehr die „Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Binnenmarkts“ durch Annäherung („Harmonisierung“) der Wettbewerbsbedingungen europäischer TK-Anbieter. Wenn die EU einzig mit dieser Begründung ihren Übergriff in den Bereich der innerstaatlichen Strafverfolgung rechtfertigt, dann muss sie sich an diesem Richtlinienzweck auch festhalten lassen, was die Vereinbarkeit mit den Grundrechten anbelangt.

Es liegt auf der Hand, dass es das rein ökonomische Ziel einheitlicher Wettbewerbsbedingungen nicht zu rechtfertigen vermag, alle Mitgliedsstaaten zur anlasslosen Erfassung des Kommunikations- und Bewegungsverhaltens ihrer sämtlichen Bürger zu verpflichten, selbst wo die zuständigen Parlamente oder Verfassungsgerichte der Mitgliedsstaaten dies nicht für erforderlich und verhältnismäßig halten, um Straftaten wirksam verfolgen zu können. Das Interesse an einer Marktvereinheitlichung wiegt offensichtlich weit weniger schwer als das allgemeine Bedürfnis nach vertraulicher, unbefangener und nicht rückverfolgbarer Kommunikation, auf das Einzelpersonen und unsere Gesellschaft in vielen Situationen dringend angewiesen sind (z.B. anonyme Information von Journalisten per E-Mail, anonyme Meinungsäußerung im Internet, vertraulicher Austausch von Geschäftsgeheimnissen, vertrauliche Koordinierung politischer Proteste, psychologische, medizinische und juristische Beratung oder Selbsthilfegruppen von Menschen in besonderen Situationen wie Notlagen und Krankheiten).

Im Sinne der Rechtsprechung des EuGH (MMR 2011, 122, Rdnr. 81 m. Anm. Hornung) stehen weniger eingreifende Mittel zur Verfügung, die hinreichend zur Förderung des Ziels der Richtlinie beitragen: Eine Marktvereinheitlichung könnte grundrechtskonform bereits dadurch erreicht werden, dass die EU nationale Vorschriften zur verdachtslosen und flächendeckenden Datensammlung verbietet. Alternativ könnten die Wettbewerbsnachteile von Unternehmen, die national zur Vorratsdatenspeicherung verpflichtet sind, durch eine europaweit verbindliche Erstattung der damit verbundenen Kosten durch den Staat hinreichend ausgeglichen werden.

Nicht durchsetzen konnte sich bislang die Auffassung, dass die Mängel der Richtlinie 2006/24/EG ihr derart „auf die Stirn geschrieben“ sind, dass sie von vornherein nichtig ist. Es gilt daher die Rechtsprechung des EuGH, wonach der Gerichtshof alleine befugt ist, Richtlinie für nichtig zu erklären (Verwerfungsmonopol). Schon mehrfach hat es der Gerichtshof vermieden, über die Vereinbarkeit der der Richtlinie 2006/24/EG mit den Grundrechten zu entscheiden, auf eine Nichtigkeitsklage Irlands (MMR 2009, 244) ebenso wie in mehreren Vorabentscheidungsverfahren (so MMR 2011, 122 m. Anm. Hornung; MMR 2008, 227) und Vertragsverletzungsverfahren (u.a. MMR 2010, 783). Nach der (mit den Grundrechten unvereinbaren) Rechtsprechung des EuGH sollen die Mitgliedsstaaten zur Umsetzung auch ungültiger Richtlinie verpflichtet sein und in Vertragsverletzungsverfahren die Ungültigkeit einer Richtlinie nicht einwenden können, wenn sie – wie Deutschland – die Frist zur Einreichung einer Nichtigkeitsklage versäumt haben. Der EuGH wird die Richtlinie 2006/24/EG daher voraussichtlich erst auf Vorlage des Irischen High Court für nichtig erklären, welcher seit 2010 ein entsprechendes Vorabentscheidungsersuchen vorbereitet (U.v. 5.5.2010 - 2006/3785 P).

Einer europarechtlichen Umsetzungspflicht Deutschlands steht allerdings ein aus der EMRK erwachsendes Umsetzungsverbot entgegen. Wie sich aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EuGRZ 2009, 299, Rdnr. 125 – Marper) sowie aus der Entscheidung des Rumänischen Verfassungsgerichtshofs zur Vorratsdatenspeicherung (U.v. 8.10.2009 – Az. 1258), ergibt, rechtfertigt auch das Ziel der Strafverfolgungsvorsorge nicht den Eingriff in die Rechte auf Achtung der Privatsphäre und Korrespondenz (Art. 8 EMRK) sowie auf freie Meinungsäußerung (Art. 10 EMRK), der in der „flächendeckenden und unterschiedslosen Natur der Befugnisse zur Vorratsspeicherung“ liegt. Dass eine Information irgendwann einmal in einem Strafverfahren nützlich sein könnte, überwiegt das Interesse am Schutz der fast durchweg unschuldig Betroffenen vor ungerechtfertigten Ermittlungen und Eingriffen auf Grund eines falschen Verdachts sowie vor Verlust, Verkauf oder Missbrauch der sensiblen Informationen über ihre Kontakte und Bewegungen nicht. Genügte eine potenzielle Nützlichkeit zur Rechtfertigung staatlich angeordneter Erfassungen des täglichen Verhaltens der gesamten Bevölkerung, wäre das Grundrecht auf Achtung der Privatsphäre obsolet, was mit seinem Wesensgehalt und Zweck nicht in Einklang zu bringen ist. Das Urteil des Bundesverfassungsgericht (MMR 2010, 356) ändert an der Verletzung der EMRK nichts, weil dort einzig das deutsche Grundgesetz zur Prüfung stand.

Deutschland scheint sich dementsprechend in einer Pflichtenkollision zu befinden. Es scheint zugleich zum Erlass (vgl. § 113a TKG-DiskE des BMJ v. 7.6.2011) und zum Nichterlass von Vorschriften über eine anlasslose, flächendeckende Kommunikationsdatenerfassung verpflichtet. Man könnte bereits rechtstheoretisch begründen, dass die Pflicht zum Unterlassen des Grundrechtseingriffs Vorrang haben muss, denn eine Handlungspflicht kann stets nur im Rahmen des rechtlich Möglichen bestehen. Da die EU die EMRK als allgemeinen Rechtsgrundsatz anerkennt, kann eine Pflicht zur Umsetzung konventionsverletzender Richtlinie nicht bestehen. Es liegt auch sonst auf der Hand, dass die unveräußerlichen, in der EMRK verbrieften Grundrechte Vorrang vor einer bloßen Marktrichtlinie haben müssen, die demnächst für ungültig erklärt werden wird.

Tatsächlich besteht keine Pflichtenkollision. Art. 114 Abs. 4 AEUV gibt Deutschland das Recht, von der Richtlinie 2006/24/EG abzuweichen und das geltende Verbot einer Aufzeichnung unseres Kommunikationsverhaltens (§ 96 TKG) aus wichtigen Gründen des Grundrechtsschutzes als Bestandteil unserer öffentlichen Ordnung beizubehalten. Art. 114 Abs. 4 AEUV setzt nach der Rechtsprechung des EuGH nicht voraus, dass eine verdachtslose Vorratsdatenspeicherung das deutsche Grundgesetz verletzt. Es genügt der „besonders schwere Eingriff mit einer Streubreite, wie sie die Rechtsordnung bisher nicht kennt“, in die Grundrechte des Grundgesetzes (so: BVerfGE 125, 260) und die Verletzung der Grundrechte der EMRK. Aus den Art. 8 und 10 EMRK ist eine Pflicht Deutschlands abzuleiten, von dieser Abweichungsmöglichkeit Gebrauch zu machen und sie notfalls vor dem EuGH durchzusetzen.

Den Grundsatz der sofortigen Löschung von Telefon-, E-Mail- und Internetverbindungsdaten beizubehalten, trägt nicht nur den Grundrechten der betroffenen Bürger Rechnung. Nach statistischen Auswertungen des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags sowie des Arbeitskreises Vorratsdatenspeicherung trägt eine nur verdachtsbezogene Datenspeicherung (vgl. § 100g StPO) auch dem Strafverfolgungsinteresse insgesamt nicht weniger Rechnung als eine anlasslose und flächendeckende Informationssammlung. Letztere zieht nämlich neben nutzbaren Datenbeständen auch Vermeidungsverhalten nach sich (z.B. verstärkte Nutzung von Internet-Cafés, offener Internetzugänge, Anonymisierungsdienste, öffentlicher Telefone, unregistrierter Handykarten, nicht-elektronischer Kommunikationskanäle), welches die Verhinderung und Verfolgung selbst schwerer Straftaten geradezu erschwert. In der Summe ist nur ohne Vorratsdatenspeicherung zu gewährleisten, dass das Informationszeitalter ein freies und sicheres Zeitalter sein wird.

Der vorstehende Aufsatz ist erstmals erschienen in MMR 9/2011, V (MMR-Aktuell 2011, 321241) – alle Rechte vorbehalten.

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4 Kommentare »


  1. Keine europarechtliche Pflicht zur Wiedereinführung einer Vorratsdatenspeicherung » AK-Vorrat Regensburg — 28. Oktober 2011 @ 23.59 Uhr

    [...] Es scheint mittlerweile auch in den Institutionen in Brüssel anzukommen, dass eine Vorratsdatenspeicherung gar nicht grundrechtsverträglich gestaltet werden kann. Und es somit keine europagesetzlich erwungene Vorratsdatenspeicherung geben darf! Zum Artikel [...]


  2. Simon Möller — 13. November 2011 @ 16.07 Uhr

    Zu der angeblichen Vorlage durch den High Court: Das verlinkte Dokument ist bezeichnet als „Draft Judgment“, es ist auch mit dem Querdruck „unapproved“ gekennzeinet. Es steht auch nicht auf einer offiziellen Seite, sondern wurde auf Scribd hochgeladen – von wem auch immer. Ich halte es angesichts dieser Tatsachen für zweifelhaft, dass es sich um ein fertiges Urteil handelt. Eine Nachfrage von mir beim EuGH hatte vor einigen Monaten ergeben, dass dort kein Verfahren anhängig ist – seitdem hat sich das m.W. nicht geändert.

    Zum Konflikt Datenschutz-Grundrecht / Vorratsdatenschutz-Richtlinie: Ich kenne die genaue Rechtslage im Europarecht nicht. Auf den ersten Blick wirkt Art. 114 AEUV aber auf mich nicht als Rechtsgrundlage, die die Nicht-Umsetzung der Richtlinie rechtfertigen könnte. Nach dieser Vorschrift scheint es vielmehr eine Art „Genehmigungsverfahren“ für Abweichungen zu geben, d.h. es müssen bestimmte Verfahrensschritte durchgeführt werden und die Kommission darf nicht intervenieren. Ob das hier ordnungsgemäß durchgeführt wurde bzw. durchgeführt werden könnte, kann ich nicht sicher sagen – ich habe aber meine Zweifel.

    Der interessantere Weg führt m.E. über die Frage, die auch hier angesprochen ist, nämlich ob die VDS-RL wegen Verstoßes gegen EU-Primärrecht nichtig ist. Hier gilt nicht nur die Grundrechtscharta, sondern die EMRK hat seit dem Vertrag von Lissabon auch unmittelbare Geltung für das EU-Recht. Ein Beitritt der EU nach Art. 6 Abs. 2 EUV ist m.W. noch nicht erfolgt, aber es gilt das Untermaßverbot nach Art. 52 Abs. 3 GrCh, Art. 6 Abs. 3 EUV.

    Wie genau das Verhältnis zwischen EMRK, Grundrechtecharta und Sekundärrecht ausgestaltet ist, kann ich ebenfalls nicht beurteilen. Das Normverwerfungsmonopol der EuGH, das in dem Artikel beschreiben ist, entspricht jedenfalls etwa dem Maßstab des Art. 100 GG. Die Frage, wie die Bundesrepublik sich verhalten soll, entspricht dem Problem, das deutsche Juristen als „Normverwerfungskompetenz der Verwaltung“ kennen. Bekanntlich geht die h.M. hier davon aus, dass Verwaltungsbehörden keine eigene Verwerfungskompetenz haben, sondern geschriebenes Recht auch dann umsetzen müssen, wenn sie es (z.B. wegen Grundrechtsverstößen) für nichtig halten. Es bleibt lediglich die Möglichkeit, über die einschlägigen Verfahren (Bund-Länder-Streit, abstrakte Normenkontrolle etc.) eine gerichtliche Klärung herbeizuführen.

    Ob dieser Gedanke auf das EU-Recht übertragbar ist? Ich habe meine Zweifel. Insgesamt scheint mir diese Frage aber aktuell noch ungeklärt zu sein. Ich weiß nicht genau, welche Strategie die Bundesregierung in dieser Sache verfolgt – ich würde mir jedenfalls wünschen, dass sie ihr Vorgehen etwas transparenter machen würde. Einerseits die VDS-Richtlinie nicht umzusetzen, andererseits aber auch nicht auf eine gerichtliche Klärung hinzuwirken (ob nun vor dem EuGH oder dem EGMR sei einmal dahingestellt), halte ich jedenfalls für etwas seltsam.

    Webmaster: Zu der anstehenden Vorlage durch den irischen High Court siehe hier. Der irische High Court hat entschieden, dem Europäischen Gerichtshof die Frage vorzulegen, ob die EU-Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung mit den Grundrechten vereinbar ist (endgültige Urteilsfassung hier). Die Vorlage selbst ist bislang allerdings noch nicht erfolgt, weil die Parteien noch über die Formulierung der Vorlagefragen streiten.

    Die Bundesregierung kann eine gerichtliche Klärung der Grundrechtskonformität nicht mehr erreichen, nachdem sie die Jahresfrist für Nichtigkeitsklagen hat verstreichen lassen. Sie kann sich allerdings an dem anstehenden irischen Vorabentscheidungsverfahren beteiligen.

    Zu Art. 114 AEUV siehe hier. Bisher hat die Bundesregierung der Kommission nicht angezeigt, dass sie § 96 TKG unverändert beibehalten wolle. Die Union blockiert eine solche Anzeige offenbar. Umgekehrt blockiert die FDP eine Umsetzung der Richtlinie. Bleibt es dabei, prognostiziert der AK Vorrat das weitere Verfahren so:

    „Überdies ist eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs über eine Klage wegen Vertragsverletzung nicht vor Ablauf eines Jahres zu erwarten. Wir gehen davon aus, dass der Europäische Gerichtshof auf Vorlage des irischen High Court die EU-Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung zu diesem Zeitpunkt bereits für grundrechtswidrig und ungültig erklärt haben wird, so dass es zu keiner Strafzahlung kommen wird oder etwaige Zahlungen zurückerstattet werden.“

    Danke für den Hinweis auf das Untermaßverbot der Grundrechtecharta.


  3. Simon Möller — 13. November 2011 @ 23.49 Uhr

    Hm, danke für den Hinweis. Jedenfalls fällt mir auf, dass sich seit dieser Ankündigung durch Richter McKechnie nicht viel getan hat. Offenbar nimmt er seine Ankündigung, die Vorlage sich quasi durch DRI in den Mund legen zu lassen (Abs. 114 des Urteils) ernst und wartet ab, bis die ihm was zuliefern – was sie offenbar bisher nicht getan haben.

    Dem entspricht übrigens auch, was ein „Fred Krug“ im September bei Telemedicus kommentiert hat:

    http://www.telemedicus.info/article/2002-Vorratsdatenspeicherung-Kein-Verfahren-vor-dem-EuGH.html#c4322

    Beim EuGH ist freilich bis heute nichts anhängig, jedenfalls wenn ich die Suchfunktion auf der Homepage des EuGH richtig bediene. Ehrlich gesagt: Ich denke nicht, dass man hier mit einer Bewegung aus Irland noch rechnen muss.

    Es gibt allerdings noch andere Möglichkeiten. Man kann eine Vorlage aus einem Verfahren aus Deutschland heraus anstreben (die dann aber zulässig sein müsste). Wohl unzulässig wäre eine Nichtigkeitsklage vor dem EuGH (Art. 263 Abs. 4 AEUV) oder eine Beschwerde vor dem EGMR. Das müsste dann aber eine Person aus einem Land machen, wo die Richtlinie schon umgesetzt ist.

    Gegen die Bundesrepublik läuft ja auch ein Vertragsverletzungsverfahren, ich weiß aber nicht, inwiefern die potentielle Nichtigkeit der Richtlinie dort eine Rolle spielt.

    Webmaster: In Vertragsverletzungsverfahren kann nach ständiger Rechtsprechung des EuGH Rechtswidrigkeit der umzusetzenden Maßnahme leider nicht eingewandt werden, siehe Artikel oben.


  4. Vorratsdatenspeicherung – Wikipedia « SunnyRomy — 3. April 2012 @ 18.20 Uhr

    [...] Pflicht zur Wiedereinführung einer Vorratsdatenspeicherung. In: MMR-Aktuell 2011, 321241. Lesen im [...]

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