Verfassungsbeschwerden gegen den automatisierten Kfz-Massenabgleich

Der folgende Aufsatz ist erstmals erschienen in der Zeitschrift Recht und Politik (RuP) 2019, 157 – alle Rechte vorbehalten. Die Verlagsfassung ist verfügbar unter https://doi.org/10.3790/rup.55.2.157.

Immer häufiger werden die Kfz-Kennzeichen sämtlicher Fahrzeuge auf einer Straße automatisiert gescannt: zur Mautkontrolle, zur Fahndung, in Diesel-Fahrverbotszonen oder auch zur Geschwindigkeitskontrolle („Section Control“). Doch die Technologie, die als Vorläufer zu einer biometrischen Gesichtserkennung angesehen werden kann, ist wegen der vielen Erkennungsfehler und des damit verbundenen ständigen Überwachungsdrucks hoch umstritten. Der Jurist, Bürgerrechtler und Spitzenkandidat der Piratenpartei zur Europawahl Dr. Patrick Breyer, der seit Jahren Klagen gegen entsprechende Gesetze unterstützt, gibt einen Überblick und erklärt seinen Standpunkt.

Schon länger ermächtigen diverse Landespolizeigesetze zu einem massenhaften Einlesen von Kfz-Kennzeichen, um sie mit dem „Fahndungsbestand“ abzugleichen (Überblick: http://www.daten-speicherung.de/index.php/uebersicht-zum-kfz-massenabgleich-in-deutschland-gesetze-praxis-widerstand/). In derartigen „Fahndungsdateien“ können Ausschreibungen zur Festnahme, zur Kontrolle, zur bloßen Beobachtung oder auch Fahrzeuge ohne Kfz-Haftpflichtversicherung enthalten sein.

2017 ermächtigte der Bundestag auch die Bundespolizei zur automatisierten Kennzeichenerfassung zwecks Abgleichs mit dem Fahndungsbestand (§ 27b BPolG). Als Datenschutzexperte der Piratenpartei und Jurist habe ich im letzten Jahr Verfassungsbeschwerde gegen diese Ermächtigung eingelegt (Az. 1 BvR 1046/18). Ich halte die Vorschrift für unvereinbar mit Artikel 2 Absatz 1 Grundgesetz in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 sowie mit Artikel 19 Absatz 4 Grundgesetzes und deshalb für nichtig. Wie viele Bürger bin ich regelmäßig auf der Straße unterwegs und möchte das auch weiterhin sein, allerdings ohne dabei anlasslos mein Kfz-Kennzeichen einlesen und auswerten zu lassen.

Ende 2018 erklärte das Bundesverfassungsgericht Ermächtigungen der Länder Bayern, Baden-Württemberg und Hessen zum Kfz-Massenabgleich teilweise für verfassungswidrig (Az. 1 BvR 142/15 u. a.). Abweichend vom ersten Grundsatzurteil aus dem Jahr 2008 entschied das Gericht, dass Einscannen und Abgleich von Kfz-Kennzeichen auch in die Grundrechte derjenigen Fahrzeughalter eingreift, die nicht zur Fahndung ausgeschrieben sind. Selbst wenn die erhobenen Daten bei negativem Ergebnis des Abgleichs unverzüglich gelöscht werden, können das die Betroffenen nicht erkennen. Sie wissen nämlich eben nicht, zu welchem Zweck die Datenerhebung erfolgt. Wer damit rechnen muss, dass sein gesamtes Fahrverhalten aufgezeichnet und nachvollzogen werden kann (z. B. bei Ausschreibungen zur Beobachtung), der wird sein Bewegungsverhalten entsprechend anpassen. Der durch die massenhafte Erfassung von Kfz-Kennzeichen erzeugte psychische Druck führt mittelbar zu Störungen der Handlungs- und Bewegungsfreiheit.

Im Bereich der Videoüberwachung sehen die Gerichte bereits in dem Aufstellen einer Kameraattrappe einen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht. Denn die freie Entfaltung der Persönlichkeit ist bereits dann beeinträchtigt, wenn der Anschein einer Aufzeichnung und Kontrolle des eigenen Verhaltens erweckt wird. Es ist wissenschaftlich erwiesen, dass sich Menschen unter dem Eindruck von Beobachtung anders und gleichförmiger verhalten. Schon die abschreckende Wirkung eines solchen Anscheins beeinträchtigt die unbefangene, freie Entfaltung der Persönlichkeit. Selbst, wenn tatsächlich nur eine Attrappe vorliegt, kann sich der Betroffene nicht sicher sein, ob dies so ist und bleibt. Er muss vielmehr damit rechnen, dass tatsächlich eine Aufzeichnung und Auswertung erfolgen könnte.

Nicht anders verhält es sich bei Einrichtungen zum Einlesen von Kfz-Kennzeichen. Auch hier kann niemand sicher sein, von der Maßnahme nicht betroffen zu sein. Was mit den erfassten Daten geschieht, ist für die Betroffenen ebenso wenig erkennbar wie der Zweck der Maßnahme. Selbst, wenn das Kfz-Kennzeichen eines Betroffenen nicht zur Fahndung ausgeschrieben ist, muss er befürchten, aufgrund des Kfz-Massenabgleichs irrtümlich angehalten und kontrolliert zu werden.

Überraschenderweise sind die „Treffermeldungen“ der Kfz-Kennzeichenscanner wegen technischer Erkennungsfehler größtenteils falsch. So unterscheidet das System beispielsweise nicht zuverlässig die Zahl „0“ von dem Buchstaben „O“ oder den Buchstaben „I“ von der Zahl „1“. Eine falsche Treffermeldung kommt nach den Angaben des Landes Bayern über 50.000mal im Monat (69mal pro Stunde) vor. Dies entspricht über 98 % aller Treffermeldungen. Auch in allen anderen Bundesländern, die entsprechende Statistiken veröffentlichen, halten über 90 % der maschinellen Treffermeldungen einer menschlichen Überprüfung nicht stand (https://www.buzzfeed.com/de/marcusengert/kennzeichenerfassung-der-polizei-funktioniert-nicht). Falschmeldungen durch eine menschliche Nachprüfung zu korrigieren, wird nicht immer gelingen. Jedenfalls binden sie polizeiliche Arbeitskraft, die bei der gezielten Ermittlung in Verdachtsfällen fehlt.

Dass ein Kfz-Massenabgleich die Bürger durchaus stört und in ihrem Selbstbestimmungsrecht beeinträchtigt, indiziert eine Meinungsumfrage zu der sogenannten Infrastrukturabgabe („Pkw-Maut“), zu deren Kontrolle ebenfalls ein Kfz-Massenabgleich vorgenommen werden soll: Danach finden es 67 % der Bürger nicht richtig, Autokennzeichen automatisch zu scannen, um die Zahlung der Pkw-Maut zu überprüfen – deutlich mehr als die Maut selbst ablehnen. Daran wird eine breite Ablehnung eines derartigen Abgleichs selbst von Bürgern deutlich, die die Maut entrichtet haben und daher regelmäßig keine Treffermeldung auslösen werden. Dennoch hat der Bundestag entschieden, auf eine Pkw-Maut-Plakatte zu verzichten und auf Kennzeichenscanner zu setzen. Einstweilen liegt die Pkw-Maut wegen eines Verfahrens vor dem Europäischen Gerichtshof noch auf Eis.

Zur Frage der Rechtfertigung des Grundrechtseingriffs mache ich mit meiner Verfassungsbeschwerde gegen den Einsatz der Kennzeichenscanner durch die Bundespolizei zunächst einen Verstoß gegen das Gebot der Normenklarheit geltend: § 27b BPolG lässt bereits eine hinreichend präzise Regelung der zu erhebenden Daten vermissen. Die Vorschrift lässt offen, ob und gegebenenfalls welche weiteren Informationen neben der Ziffern- und Zeichenfolge des Kennzeichens selbst erhoben werden dürfen (z. B. Bild, Ort und Zeit der Erfassung), obwohl die Technologie nur mit solchen zusätzlichen Informationen einsetzbar ist.

Auch der zum Abgleich heranzuziehende Datenbestand ist mit dem nicht definierten Begriff des „Fahndungsbestands“ nicht hinreichend normenklar geregelt. Weder für Gesetzgeber, noch für Gesetzesanwender und Betroffene ist erkennbar, welche Datenbestände damit gemeint sind. Erforderlich wäre zumindest die Nennung des Zwecks der Ausschreibungen, mit denen ein Abgleich zugelassen werden soll.

Zuletzt verstößt die Regelung der weiteren Verwendung von „Treffermeldungen“ gegen das Gebot der Normenklarheit. Die „übereinstimmenden Daten“ sollen nach der gesetzlichen Regelung „verarbeitet“ werden können, ohne dass Zweck und Umfang dieser Datenverarbeitung (z. B. Dauer, Löschungspflicht) geregelt ist. Der Vorschrift ist nicht einmal eindeutig zu entnehmen, ob und inwieweit der Kfz-Massenabgleich zur Erstellung von Bewegungsbildern im Rahmen einer polizeilichen Beobachtung oder längerfristigen Observation eingesetzt werden soll und darf.

Vor allem beanstande ich eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgebots: In der Praxis sind trotz langjährigen Einsatzes des Kfz-Massenabgleichs durch einzelne Bundesländer kaum Fälle bekannt, in denen mit diesem Instrument eine gegenwärtige Personengefahr abgewehrt oder aber eine Straftat von erheblicher Bedeutung verhindert worden wäre. Die Erfahrungen sind ernüchternd und beschränken sich im Wesentlichen auf die Sicherstellung abhanden gekommener Pkw sowie auf gelegentliche Zufallsfunde in Fahrzeugen, die zu ganz anderen Zwecken ausgeschrieben waren. Derartige Zufallsfunde lassen sich durch beliebige Verkehrskontrollen auch ohne Kfz-Massenabgleich erzielen. Erfolge im Bereich der organisierten Kriminalität haben demgegenüber nicht erzielt werden können.

Das Gewicht der geförderten Gemeinwohlinteressen ist in der Abwägung dementsprechend gering zu veranschlagen. Umgekehrt binden die ständigen Falschmeldungen der Geräte polizeiliche Arbeitskraft, die bei der gezielten Gefahrenabwehr und Strafverfolgung fehlt. Die Technologie wirkt dadurch sogar kontraproduktiv.

Dem sehr beschränkten Mehrwert einer allgemeinen Kennzeichenüberwachung steht aufgrund der Vielzahl betroffener Personen und wegen der fehlenden Verdachtsschwelle ein schwerwiegender Eingriff in die Freiheit der Bürger gegenüber. Deshalb wäre die Annahme, es handele sich nur um einen geringfügigen Grundrechtseingriff im Minimalbereich und um eine Maßnahme mit denkbar geringer Eingriffsintensität, unzutreffend. Es ist zwar richtig, dass ein automatisierter Datenabgleich mit Ausschreibungen die Handlungs- und Bewegungsfreiheit der Betroffenen nicht unmittelbar beeinträchtigt und für sie meist folgenlos bleibt. Dies trifft aber auf jede automatisierte Datenverarbeitung zu, einschließlich etwa der Rasterfahndung, der Videoüberwachung und der Telefonüberwachung. Dass derartige Eingriffe gleichwohl nicht „belanglos“ sind, ist spätestens seit dem Volkszählungsurteil allgemein anerkannt. Maßgeblich ist im vorliegenden Zusammenhang die Beeinträchtigung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und nicht die Frage, ob die Handlungs- und Bewegungsfreiheit der Betroffenen unmittelbar beschnitten wird.

Der Aufbau eines Systems zur personenbezogenen Beobachtung der Straßen schafft die Infrastruktur für eine generelle Bewegungsüberwachung. Die Erfahrung zeigt, dass eine einmal vorhandene Überwachungsinfrastruktur schon bald immer intensiver und von immer mehr Stellen genutzt wird. Auch im vorliegenden Fall bedarf es nur kleiner technischer Änderungen, um alle erfassten Kennzeichendaten dauerhaft zu speichern und damit Bewegungsprofile zu erstellen, wie es in einigen ausländischen Staaten wie Großbritannien oder Dänemark bereits praktiziert wird.

Die verfassungsrechtlichen Grenzen, die im Präzedenzfall des Kennzeichenscannings definiert werden, werden auch in diesen anderen Bereichen der verdachtslosen, maschinellen Massenkontrolle von Menschen herangezogen werden. Hielte man eine massenhafte automatisierte Fahrzeugerkennung und -kontrolle für verfassungskonform, so ist die Einführung massenhafter automatisierter Personenerkennung und -kontrolle (z. B. im Wege der biometrischen Gesichtserkennung wie in Berlin getestet, unter Nutzung kontaktloser RFID-Funkchips in Ausweisen oder durch Erkennung von Mobiltelefonen) zu erwarten.

Wägt man die verfassungsrechtlichen Interessen auf der Grundlage dieser Umstände gegeneinander ab, so ergibt sich, dass der praktische Mehrwert eines Kfz-Massenscannings in einem deutlichen Missverhältnis zu den damit verbundenen Nachteilen für die Betroffenen und die Gesellschaft insgesamt steht. Während der drohende Schaden für unser demokratisches Gemeinwesen groß ist, ist der Zusatznutzen einer allgemeinen Kennzeichenüberwachung insgesamt gering. Eine verdachtslose Überwachung der Bürger beeinträchtigt ihre Unbefangenheit und damit die Funktionsfähigkeit unseres demokratischen Staatssystems. Ein Polizeistaat, der den Bürger unter Generalverdacht stellt, ist mit der freiheitlichen, demokratischen Grundordnung unserer Verfassung unvereinbar.

Ob § 27b Abs. 1 BPolG einen hinreichenden Anlass zur Voraussetzung der Maßnahme macht, sei dahin gestellt. Jedenfalls ergibt sich ein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsgebot daraus, dass sich der gesetzliche vorgesehene Anlass nicht in dem Vergleichsdatenbestand nieder schlägt und mit dem gesamten Fahndungsbestand abgeglichen werden soll. § 27b BPolG schließt ein Verständnis nicht aus, nach dem die Suche beispielsweise nach der Quelle einer konkreten Gefahr zum Anlass genommen werden kann, bei dieser Gelegenheit mit der Kennzeichenerfassung auch alle sonst in Betracht kommenden Fahndungszwecke zu verfolgen, was den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügt. Anders als etwa § 36a Abs. 2 BbgPolG erlaubt das Bundespolizeigesetz einen Abgleich nicht nur mit den „zur Abwehr der Gefahr nach Absatz 1 gespeicherten polizeilichen Daten“. Im Fall der Landesgesetze Bayerns, Hessens und Baden-Württembergs hat das Bundesverfassungsgericht eine verfassungskonforme Auslegung vorgenommen, derzufolge ein Abgleich nur mit Dateien vorgenommen werden darf, die dem Zweck der Kontrolle entsprechen.

Auch die durch § 27b BPolG zugelassene Verwendung von Treffermeldungen verletzt den Zweckbindungsgrundsatz. § 27b BPolG beschränkt die Verwendung der gewonnenen Informationen nicht auf den Zweck, zu dem die jeweilige Kontrolle eingerichtet worden ist. Er beschränkt die Verwendung nicht einmal auf Zwecke, zu denen der Massenabgleich nach § 27b Abs. 1 BPolG hypothetisch hätte vorgenommen werden dürfen, sondern lässt eine Verwendung zur Verfolgung jeglicher erheblicher Straftat zu (Abs. 5) – selbst wenn der Kfz-Massenabgleich zu diesem Zweck gar nicht hätte vorgenommen werden dürfen. Diese Regelung schränkt die Zweckbindung unverhältnismäßig weit gehend ein. Sie begründet die Gefahr, dass konkrete Anlässe im Sinne des Absatzes 1 zum Vorwand genommen werden, um letztlich ganz andere anlassunabhängige Zwecke zu verfolgen.

Unverhältnismäßig weit geht die Vorschrift auch dadurch, dass die Nutzung der Trefferdaten nicht nur zum Anhalten gesuchter Fahrzeuge, sondern zur polizeilichen Beobachtung und Erstellung von Bewegungsprofilen zugelassen wird. Ein solcher verdeckter Grundrechtseingriff wiegt schwerer und darf nicht unter denselben niedrigen Voraussetzungen zugelassen werden wie die gezielte Fahndung zum Zwecke des Anhaltens.

Nicht geregelt ist auch, die Betroffenen von dem Kfz-Massenabgleich in Kenntnis zu setzen, damit sie sich gegen unzulässige und gesetzeswidrige Kontrollen zur Wehr setzen können (Art. 19 Abs. 4 GG). Dazu sind nach meiner Auffassung entsprechende Hinweisschilder erforderlich. Eine bloß offene Datenerhebung genügte nicht, weil die Betroffenen die entsprechenden Geräte von bloßen Geschwindigkeitsmessungen nicht unterscheiden können. Das Bundesverfassungsgericht fordert eine Beschilderung allerdings bisher nicht.

§ 27b BPolG versäumt nicht nur, eine Kenntnisnahme effektiv zu gewährleisten. Er steht vielmehr sogar einem generell verdeckten Einsatz der Maßnahme nicht entgegen. Eine verdeckte Überwachung kann verfassungsrechtlich meines Erachtens allenfalls in Ausnahmefällen gerechtfertigt sein. Das Ziel der Erzeugung eines permanenten „Kontrolldrucks“ überwiegt keineswegs generell den Anspruch der Betroffenen auf Kenntniserlangung. Das Bundesverfassungsgericht ist indes anderer Auffassung und hält die generell verdeckte Datenerhebung für unbedenklich.

Die Beschwerdeschrift ist, soweit mir bekannt, der Bundesregierung noch nicht zur Stellungnahme zugestellt worden. Derweil kommt es zu einem immer breiteren Einsatz der vermeintlich bequemen Wunderwaffe „automatisierte Kennzeichenerkennung“: Niedersachsen plant eine Rechtsgrundlage für die Verfolgung von Geschwindigkeitsüberschreitungen auf längeren Strecken mithilfe eines Kfz-Kennzeichenabgleichs („Section Control“), obwohl herkömmliche Geschwindigkeitsmessgeräte grundrechtsschonender, kostengünstiger und ohne die hohen Fehlerkennungsraten einsetzbar sind. Auf Basis der geplanten Rechtsgrundlage im niedersächsischen Polizeigesetz soll ein „Section Control“-Pilotprojekt bei Hannover wieder in Betrieb genommen werden, dessen Durchführung ohne Rechtsgrundlage vom Verwaltungsgericht Hannover untersagt worden ist (Az. 7 A 849/19).

Der Bundestag wiederum erlaubt seit diesem Jahr eine „automatisierte Kennzeichenerkennung“ zur Verfolgung von Verstößen gegen Diesel-Fahrverbote, die mit einem Bußgeld von 80 Euro belegt sind. Auf eine „blaue Plakatte“ als Kontrollinstrument verzichtet der Gesetzgeber.

Sowohl bei „Section Control“ als auch beim „Diesel-Scanner“ steht die Tiefe des Grundrechtseingriffs durch einen massenhaften und unterschiedslosen Abgleich von Kfz-Kennzeichen klar außer Verhältnis zu dem Zweck der Verfolgung bloßer Ordnungswidrigkeiten. Das Bundesverfassungsgericht hat 2018 bereits entschieden, dass die im Versammlungsrecht vorgesehenen Bußgeldtatbestände nicht allesamt als dem Schutz erheblicher Rechtsgüter dienlich einzustufen sind, obwohl sie sämtlich mit weitaus höheren Bußgeldern bedroht sind als Geschwindigkeitsverstöße oder Diesel-Fahrverbotsverstöße. Die Vornahme eines Kfz-Massenabgleichs zur Verfolgung bloßer Geschwindigkeitsverstöße oder Diesel-Fahrverbotsverstöße wird daher absehbar die Gerichte beschäftigen.

Die Bundespolizei hat bereits eine automatisierte Gesichtserkennung mithilfe von Überwachungskameras am Berliner Bahnhof Südkreuz erprobt. Letztlich ist die Entscheidung darüber, ob eine verdachtslose automatisierte Massenerfassung unbescholtener Personen erfolgen und ein ständiges Gefühl des Überwachtwerdens erzeugt werden soll, zuallererst eine politische Entscheidung. Die herkömmliche, obrigkeitsstaatliche Sicherheitspolitik wird sie bejahen, weil sie annimmt, ein möglichst allwissender und allmächtiger Staat könne Sicherheit und Ordnung bestmöglich gewährleisten. Angesichts der im Informationszeitalter ungekannten und kaum begrenzten technischen Überwachungs- und Kontrollmöglichkeiten einerseits und der zunehmenden Übernahme von Regierungsverantwortung durch autoritäre, nationalistische Kräfte andererseits vermag dieser Ansatz indes immer weniger zu überzeugen.

Eine freiheitliche Sicherheitspolitik neuer Art könnte schwerpunktmäßig an den Ursachen von Unsicherheit und Gesetzesübertretungen ansetzen. Dem von spektakulären Einzelfällen und dem ständigen politischen Diskurs über vermeintliche „Sicherheitslücken“ geschürten allgemeinen subjektive Unsicherheitsgefühl könnte durch Aufklärung über das hohe Maß an Sicherheit hierzulande und Adressierung relevanterer, vermeidbarer Risikofaktoren (z. B. Unfallgefahren, Gesundheitsgefahren) entgegen getreten werden. Die objektive Sicherheit vor Straftaten könnte durch ein Programm zur Förderung gezielter Kriminalpräventionsarbeit unter Einsatz von Methoden, deren Wirksamkeit wissenschaftlich erwiesen ist, gestärkt werden. Die begrenzten Ressourcen der Eingriffsbehörden könnten im Wege eines „Freiheitspakets“ auf die effektivsten und gezieltesten Befugnisse konzentriert werden. Dazu müsste freilich unabhängig und wissenschaftlich fundiert für jedes Instrument überprüft werden, welcher Nutzen einem „Sicherheitseuro“ und einer behördlichen Arbeitsstunde, aber auch dem Verlust an gesellschaftlichen Freiräumen jeweils gegenüber steht. Bis zur Einführung eines solchen systematischen „Befugnis-TÜVs“ hierzulande wird noch sehr viel Überzeugungsarbeit zu leisten sein.

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1 Kommentar »


  1. Patrick Breyer — 21. August 2019 @ 18.45 Uhr

    Verfassungsbeschwerden gegen den automatisierten Kfz-Massenabgleich https://pirati.cc/url/236110

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